Проєкт “Децентралізація”: найгучніші провали й успіхи Київщини у 2020 році

29 грудня 2020 г. 09:00

У цьому році завершився перший етап шестирічної реформи децентралізації. Київщина пройшла її не без спротиву, бурхливих скандалів і великих надій. На регіон ще чекає розподіл фінансових ресурсів і повноважень у 69 громадах. Про плюси, скандали та перспективи децентралізації – в підсумковому матеріалі KV.

Як повідомляла KV, загалом за шість років децентралізації в Київській області було створено добровільно 24 громади і за оновленим Перспективним планом утворено восени ще 45.

Реформа децентралізації передбачала передачу повноважень та фінансів на їх реалізацію від центральної влади на місця. Децентралізація обіцяла жителям комфорт, доступність адмінпослуг, медицини, освіти, збільшення можливостей самоврядування.

Подписывайтесь на новости “КиевVласть”

Проте реформа почалась не з об'єднання, а з реформи медицини, освіти, що значно ускладнило цей процес. Це згодом і призвело до політичних негараздів на місцях. Території були недостатньо проінформовані і не розуміли: з ким об’єднуватися і навіщо. Сільради не бачили перспектив розвитку в об’єднанні і просто займали вичікувальну позицію. Території, де ж прийняли рішення на користь децентралізації, зіткнулася із рядом протиріч, непорозумінь та небажанням влади йти шляхом змін. Більшості знадобився не один рік, аби стати на шлях об’єднання та розпочати ці процеси.

Центральна влада також виявилася неготовою до втрати контролю на місцях. На практиці, більшість засад, так і залишилися обіцянками. У створених громадах жалілися, що не в повній мірі забезпечувалися делеговані повноваження, передача фінансового ресурсу. Крім того, є й досі складні процеси в міжбюджетних відносинах. Головним стимулом до об’єднання було одержання права на розпорядження землею за межами населених пунктів, але тергромади і досі вибивають обіцяні гектари у Держгеокадастрі. Згодом влада дійшла і до порушення принципу добровільності, що викликав чергову хвилю обурення серед мешканців. Громади наділили обов’язками, але обіцяної фінансової спроможності більшість досі так і не відчули.

Не була рівною реформа і на законодавчому рівні. До кінця липня уряд мав затвердити зміни до Конституції у частині децентралізації, але публічні обговорення тривають і досі. Та сама історія – із законом про місцеве самоврядування.

Подписывайтесь на новости “КиевVласть” в Телеграм

Примусово об’єднані

Цьогоріч Київська область очолила рейтинг аутсайдерів серед 24 областей країни за темпами децентралізації. Експерти стверджували, що головне гальмо реформи – пристолична зона. Адже на Київщині сконцентрована найбільша кількість багатих сіл і селищ, і тому їм важче об'єднатися: є що ділити і що втрачати. Тож і 2020 рік тут продовжився із протистоянь та небажання територій об’єднуватися.

Зрештою Уряд запустив механізм примусової децентралізації, прийнявши зміни до ЗУ "Про добровільне об’єднання територіальних громад". З урахуванням прийнятих змін, об’єднання громад мало відповідати Методиці формування спроможних тергромад і відбуватися тільки за Перспективним планом. А він передбачав створення на Київщині потужних громад навколо міст обласного значення.

Тож противники об’єднань з містами взялися масово штурмувати владу всіх рівнів, оббиваючи пороги Мінрозвитку, Кабміну, КОДА та Асоціації тергромад і вимагаючи зберегти право на добровільне об’єднання.

Так, Петропавлівська і Софіївська Борщагівки виступили проти об'єднання з Вишневим та столицею, а 12 сіл Переяслав-Хмельницького району – проти Переяслава, відстоюючи потенційну Гайшинську громаду та приєднання до Студеників. Півроку запекла боротьба тривала між Студениками та обласною владою щодо одержання згоди на приєднання до громади сіл Пристроми, Строкова і Семенівка. Справа навіть дійшла до суду.

Села Миронівського та Кагарлицького районів протестували проти Ржищівської ОТГ і мали намір шукати справедливості вже у суді. А Гореницька сільрада Києво-Святошинського району погрожувала перекривати дороги у разі насильницького об'єднання із Білогородкою. Обурення набуло суспільного резонансу, яке транслювали на всеукраїнських ЗМІ. Не поспішали села приєднуватися і до Обухівської громади. А ось, наприклад, Пилипівська та Скригалівська сільради навпаки, прагнули увійти до Фастівської міської ОТГ, а не до Кожанської селищної тергромади. Продовжилися у 2020-му і судові процеси села Забір’я, які доводили неправомірність рішень місцевої сільради щодо приєднання до міста Боярка.

У одній редакції Перспективний план передбачав створення лише 29 громад, тож паралельно із боротьбою проти насильницького об'єднання розпочалися диспути щодо збільшення ОТГ до 72-х. На це сподівалася більша частина потенційних громад, які могли бути об'єднані примусово за новими змінами до Перспективного плану. Це – Острівська Рокитнянського району, Шкарівська Білоцерківського району, Борівська Фастівського району, Березівська Макарівського району, Гоголівська Броварського району, Княжицька Києво-Святошинського району, Мирненська Бориспільського району тощо. Більшість із них мали необхідний пакет документів і бюджет, але вони постійно одержували відмови на об’єднання з області.

Та ще більше громад було, які не закінчили або навіть не розпочинали об’єднавчі процеси. Через затягування процесу із проєкту змін нового плану взагалі виключили і деякі ОТГ, які були передбачені Планом ще у 2015 році.

Читайте: Проєкт “Децентралізація”: десятки громад на Київщині запізнились втрапити в перспективний план

Варіант нового Перспективного плану Київської області був переданий до Уряду ще на початку лютого і включав 69 ОТГ. Та затвердив Кабмін оновлений план лише у травні. Кабмін додав до існуючих 24 ОТГ ще 45. У результаті – понад 20 громад опинилися таки поза Планом. Ще близько 24 громад, у порівнянні з планом 2015 року, були погоджені без змін, 33 громади зазнали змін та розширилися, а у деяких склад ОТГ виявився взагалі урізаним. Декому вдалося домогтися приєднання бажаних сіл. Затверджений остаточний варіант плану спричинив неабиякий розголос навколо цієї теми в соцмережах. Гучні овації перемоги переплелися з обуреними відгуками тих, чиї інтереси Уряд так і не врахував при формуванні складу громад. Ті ж, чию думку при розподілі таки проігнорували, припинили мітинги і пішли до судів. Своє право на добровільність у Феміди планували виборювати села Миронівського та Кагарлицького районів.

Читайте: Проєкт “Децентралізація”: Кабмін схвалив ще 45 ОТГ Київщини

Та план по Київській області прийняли із можливістю коригування. І з рештою було змінено конфігурації ще п’яти громад саме у Києво-Святошинському районі. Цей район став одним із найбільш проблемних, який зустрів реформу децентралізації з найбільшим опором. У результаті Ірпінська громада розширилися за рахунок зменшення території Немішаївської громади, Білогородській ОТГ додали дві сільради, а Вишневому вдалося відвоювати злиття з Крюківщиною. Але і цим варіантом виявилися задоволені не всі.

Реформа в дії

На початку року аналіз дохідної частини бюджетів тергромад Київської області за 2019 рік продемонстрував, що виконати планові показники минулого року вдалося лише одиницям. У загальнодержавному рейтингу до фінансово спроможних громад потрапили лише Миронівська, Студениківська, Великодимерська і Бучанська ОТГ. Загалом же для існуючих громад 2020-й став роком фінансових випробувань.

Перегляд Перспективного плану затягнувся і частина громад Київщини переваги децентралізації на собі так і не відчула. Новоутворені поза Планом у грудні 2019 року Калинівська і Зазимська громади у результаті не були визнані спроможними. Їх позбавили можливості перейти у 2020 році на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом і залишили без грошей, обіцяних реформою. Без власних бюджетів цьогоріч продовжили жити у режимі економії й утворені ще в 2018 році Глевахівська, Циблівська, Ташанська і Томашівська тергромади. Вони не одержували ПДФО, податки продовжували надходити в райони, а бюджет ОТГ складався з суми бюджетів сіл, що об’єдналися. Вони не мали можливості взяти на себе повноваження і надавати всі послуги як громада.

В умовах боротьби із коронавірусом уряд вніс пропозицію переглянути закон про держбюджет на 2020 рік. У результаті секвестр бюджету залишив ОТГ без засобів для існування, а реформа децентралізації одержала своєрідний "стоп". Бюджети громад ледь витримували навантаження: скорочувалися кошти на утримання інфраструктури та низку бюджетних програм. Через “податкові канікули” громадам нічим було платити за опалення, світло та за що ремонтувати дороги та школи. Всі фінансові резерви були кинуті на підтримку медзакладів.

Читайте: Проєкт “Децентралізація”: громади Київщини озброюються засобами захисту та ведуть профілактичну боротьбу з коронавірусом

Не вистачило цьогоріч у громад і грошей на відкриття та утримання центрів з надання адмінпослуг.

Районування

Упродовж року громади Київщини відстоювали також ліквідацію районних рад, запевняючи, що вони давно втратили свій функціонал. Протестували і проти розподілу регіону на так звані укрупнені райони.

За звання райцентру боролися Бородянка та Ірпінь, Вишгород. Розділення Київщини на райони спричинило у регіоні мітинги і розбірки. До протистоянь у битві районів додались Буча та Васильків. Зрештою Уряд надав статус адмінцентрів Бучі, Борисполю, Фастову, Броварм, Обухову, Вишгороду та Білій Церкві. Втрату повноважень та позбавлення статусу районні ради Київщини також сприйняли без ентузіазму.

Законодавчі новели

Гучною у 2020 році стала ініціатива Парламенту внести зміни до Бюджетного кодексу України. Декларувалося – щоби звільнити ОТГ від впливу районних рад та адміністрацій. Громадам пообіцяли передати значний відсоток ПДФО, ренту, акцизи, місцеві збори і передати нарешті майно райрад та РДА. Нібито громади мають одержать врешті омріяну фінансову незалежність. А райони більше не втручатимуться в бюджети і не матимуть жодного адміністративного та фінансового впливу на ОТГ.

До бюджетних змін додалися зміни до Земельного кодексу. Вони дозволили громадам змінювати цільове призначення землі та затверджувати містобудівну документацію. І в 2020-му більшість ОТГ уже почали створювати власні органи містобудування.

Згодом Мінрозвитку громад та територій представило на розгляд громадськості законопроєкт із пропозиціями змін до податкового законодавства. Оновлений податковий кодекс обіцяє зростання бюджетів ОТГ та право на регулювання податків.

Але і ці всі законодавчі зміни сприймалися на місцях з великим скептицизмом. Адже на практиці ОТГ одержали мізерні наповнення бюджетів замість обіцяних реформою багатств.

Депутати ВРУ також схвалили поправки до норм виборчого законодавства. Київщина обурилася: новації призведуть лише до тотальної партизації рад. Місцеве самоврядування штурмувало Верховну Раду та врешті програло битву за мажоритарку.

Наступним етапом децентралізації тут стало питання утворення інституту старост. Найбільшого занепокоєння на місцях викликало те, що старост обиратимуть радою, а не на прямих виборах. На Київщині ще досі тривають сесії, на яких затверджуються кандидати на ці посади. Наразі знову гостро постало питання повноважень старост та їхнього статусу, адже й досі тривають обговорення змін ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні".

Читайте: Проєкт “Децентралізація”: держава переклала на старост владні компетенції сільських голів

Вже рік як ВРУ вивчає і законопроєкт, який передбачає механізми одержання громадами у власність землі за межами населених пунктів. Та і сам процес передачі обіцяної землі громадам відбувається досить неспокійно. У громадах же бояться, що доки схвалять необхідні законодавчі норми, Держгеокадастр роздасть задешево залишки землі.

Стратегія розвитку

Після об’єднання громади Київщини також взялися і за пошук коштів на розвиток. У цьому громадам мала допомогти розробка Стратегії розвитку громад на майбутні 5-7 років. Здебільшого громади розраховують на зовнішню фінансову підтримку або розробку нових проєктів, які дозволять залучити на територію інвесторів чи сталі надходження. Звичайно, на першому плані в ОТГ – це розвиток медицини, культури, освіти, інфраструктури та благоустрій території. Але робили громади і ставки на проєкти, які мали допомогти їм зрештою збагатитися.

Так, Миронівська громада планує заробляти кошти за рахунок розбудови водолікарні, науки та інвестицій. А Бородянська ОТГ – за рахунок фінансових донорів. Серед масштабних її проєктів – створення агробіотехнологічного комплексу, відкриття індустріального технопарку, реконструкція аеродрому “Бородянка” обласного авіаційного центру. Студениківська ОТГ одним із пріоритетів визначила запровадження банку землі, планує провести інвентаризацію землі і Великодимерська ОТГ. Ржищівська ОТГ для одержання прибутків задіє водний та освітньо-туристичний потенціал. Баришівка же мітить у п'ятірку найбагатших громад Київщини, а Пісківська ОТГ планувала одержати статус популярного курорту Київщини.

Амбітні плани і в Обухова – створити європейське місто, покращити інфраструктуру, благоустрій і витратити на це понад півмільярда гривень. Бучанська ОТГ також направить мільйони на розбудову комфортної інфраструктури. А ось у Фурсівській ОТГ з допомогою Стратегії розвитку планували розвивати туризм, побудувати сміттєпереробний завод, поремонтувати дороги та через Covid-19 коштів на розвиток громади цьогоріч не вистачало. Шукає 65 млн гривень на будівництво очисних споруд і Узинська ОТГ.

Точка зору

Керівник Офісу реформ в Київській області, депутат Київської обласної ради Володимир Удовиченко:

В Україні відбулася найголовніша реформа країни – територіальна організація влади із передачею відповідальності із верхнього рівня до громад. Реформу започаткували ще при минулому керівництві Порошенка, Гройсмана, Яценюка та продовжила нинішня влада. Суть реформи – створити фундамент повноважень, ресурсів, відповідальності, підвищити якість надання послуг та рівень інфраструктури, наблизити владу до людей, дотримуючись принципу субсидіарності у рамках Європейської хартії. І це – вдалося, хоч на практиці передані ще і не всі ресурси. Так, одні території не хотіли об’єднуватися, тормозили ці процеси, як в Згурівському, Переяслав-Хмельницькому, Володарському Таращанському районах тощо. Але всі вони нині мають перспективи розвитку. Залишаються проблеми в Броварах, де мають відбутися повторні вибори. Прийнято рішення ЦВК про перерахунок голосів у Гостомельській громаді. Є проблеми по Ржищівській ОТГ.

Важливо розуміти – це лише перший етап реформи. Сьогодні вже не має терміну "об'єднана громада", є лише поняття "громада", затверджений Перспективний план. Наступний крок – становлення і розвиток утворених громад. І тут є проблеми, починаючи від браку кадрів та закінчуючи управлінням громад. У новостворених районах вже є проблеми із затвердженням бюджетів на 2021 рік. Цей новий етап надважливий, адже необхідно закріпити цю реформу внесенням змін до Конституції України. Необхідна і поява нового інституту нагляду, який представлятиме державу. Я – "за" утворення префектів і цю інституцію президент повинен зберегти. Важливим є і прийняття в новій редакції закону "Про місцеве самоврядування", де ще залишається відкритим питання призначення старост. Особисто я був прихильником залишити цей інститут виборним і щоб старости були у складі виконавчого комітету.

Залишаються проблеми не лише нормативно-правового забезпечення, а й передачі ресурсів і комунального майна від районів до громад, розмежування повноважень, одержання доступу до земельних ресурсів. У громадах проблема №1 – утримання медицини.

Закон про добровільне об’єднання – чинний. З урахуванням практики, проблем соцекономічного розвитку громади надалі можуть шукати більш досконалі формати об’єднання, аби збільшувати земельний ресурс і бюджет. Є вже такі приклади політичної волі в Броварському районі. Але процедура проходження реорганізації залишається, як і необхідність внесення змін до Перспективного плану. Закон про співробітництво також може допомогти громадам об’єднати зусилля для спільного розвитку.

Читайте:

Проект Децентрализация: Софиевская и Петропавловская Борщаговки не спешат объединяться

Проект “Децентрализация”: Войти в Озернянскую ОТО готовы лишь два сельсовета из шести

Проект “Децентрализация”: Великодымерская теробщина этой осенью идет на выборы

Проект “Децентрализация”: Медвинская теробщина идет на выборы в неполном составе

Проект “Децентрализация”: Фурсовская теробщина может лишиться части бюджета

Проект “Децентрализация”: Села Переяслав-Хмельницкого района отказались примкнуть к городу

Проект “Децентрализация”: Кагарлыкская теробщина объединит город и 26 сельсоветов

Проект “Децентрализация”. Политические амбиции мешают состояться большой Боярской теробщине

Проект “Децентрализация”: Тетиевская терробщина готовится к выборам в декабре

Проект "Децентрализация". Узинской терробщине придется поработать над развитием

Проект “Децентрализация”: КОГА тормозит назначение выборов в Циблевской терробщине