Законопроект о местном референдуме: юридическая двусмысленность о недоверии местным властям
Зарегистрированный в Верховной Раде (ВР) законопроект о местных референдумах в целом не отличается от документа, вынесенного на общественное обсуждение несколькими месяцами ранее, но отличия все же есть. В частности, это касается нормы об инициировании недоверия местным властям путем местного референдума.
КиевVласть сравнила два текста законопроекта о местном референдуме – до и после “общественного обсуждения”.
Проект закона №5512 “О местном референдуме” был зарегистрирован в ВР 19 мая 2021 года. Его содержание на момент публикации этого редакционного текста прорабатывается в комитете ВР по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства, главой которого является Андрей Клочко (фракция “Слуга народа”). Создание законопроекта курировал первый вице-спикер ВР Руслан Стефанчук.
Согласно законопроекту, местный референдум – это способ самостоятельного решения территориальной общиной вопросов местного значения. На такой референдум может выноситься только один вопрос (кроме случая, когда решается судьба полномочий местного совета или местного головы; об этом – ниже).
Референдум по инициативе общины объявляется территориальной комиссией по местному референдуму по требованию не менее 10% от общего числа местных избирателей. Также местный референдум могут инициировать местные советы и местные головы.
Сначала планировалось отвести для проведения местного референдума два дня в году – последнее воскресенье марта или октября. Но после общественного и экспертного обсуждения от такой фиксации решили отказаться: в законопроекте к первому чтению сказано, что референдум проводится в последнее воскресенье 60-дневного срока со дня опубликования соответствующего решения территориальной комиссии.
Местный референдум нельзя проводить одновременно с местными выборами (исключение – если выборы промежуточные или дополнительные). Если дни совпадают, то проведение референдума сдвигается – на два месяца до или после выборов.
Судя по проекту закона, кроме недееспособных лиц, на референдуме не смогут проголосовать проживающие за границей, военнослужащие срочной службы и заключенные в местах лишения свободы. В первоначальном тексте проекта закона было прямо сказано, что эти категории граждан считаются не имеющими права голоса на местном референдуме. В зарегистрированном в Раде тексте поражение в правах напрямую не прописано, а сказано, что эти лица считаются такими, что не принадлежат к какой-либо территориальной общине.
Одновременно с этим указывается, что “любые прямые или косвенные привилегии или ограничения прав граждан Украины на участие в местном референдуме”, в том числе, по признакам местожительства, запрещаются. И тут же: “Не допускаются ограничения по участию граждан Украины в процессе местного референдума, кроме ограничений, предусмотренных Конституцией Украины и настоящим Законом”.
Предмет референдума
Предметом обсуждения на местном референдуме может быть:
-
выражение недоверия местной власти и (или) сельскому, поселковому, городскому голове;
-
утрата силы нормативно-правовым актом местного самоуправления (или отдельных положений такого документа);
-
утверждение устава территориальной общины (или изменений к нему);
-
утверждение программы развития территориальной общины (или ее изменение);
-
"другие вопросы местного значения, отнесенные Конституцией и законами Украины к ведению территориальной общины, ее органов и должностных лиц".
Не могут выносится на местный референдум вопросы:
-
являющиеся предметом всеукраинского референдума;
-
противоречащие положениям Конституции и законов;
-
направленные на ликвидацию независимости, нарушение государственного суверенитета и территориальной целостности, создание угрозы национальной безопасности, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды;
-
отнесенные Конституцией и законами к компетенции других видов публичной власти;
-
реализация делегированных полномочий органов местного самоуправления, вопросы, касающиеся местных бюджетов, тарифов на жилищно-коммунальные услуги;
-
по принятию новых нормативно-правовых актов и внесения изменений к ним (кроме признания актов или их отдельных положений утратившими силу), а также вопросы отмены или изменения актов индивидуального действия.
Недоверие властям
В 26 статье законопроекта, посвященной субъектам инициирования местного референдума, значатся и избиратели, и местные власти.
Об избирателях сказано: “Местный референдум по инициативе избирателей назначается соответствующей территориальной комиссией местного референдума по вопросу по форме, предусмотренной пунктом 3, 4, 5 или 6 части первой статьи 17 настоящего Закона”.
Первая часть статьи 17 излагается так: “Вопрос местного референдума – это текст, которым излагается предложение местного референдума, в форме вопросительного предложения, которое предлагает избирателю четкие ответы "да" или "нет", относительно поддержки (утверждения, принятия, высказывания):
1) устава территориальной общины, изменений в него;
2) программы развития территориальной общины, изменений в нее;
3) проекта решения о признании нормативно-правового акта органа местного самоуправления, отдельных его положений утратившими силу;
4) положения нормативного или индивидуального характера без изложения его в виде проекта решения;
5) досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового, городского головы
6) досрочного прекращения полномочий сельского, поселкового, городского совета”.
Местный референдум относительно устава общины и программы ее развития могут инициировать исключительно местные советы или их головы.
По части досрочного прекращения полномочий местных голов и/или советов законопроект допускает разночтения. В 26 статье говорится, что “местный референдум о досрочном прекращении полномочий сельского, поселкового, городского головы назначается соответствующей территориальной комиссией местного референдума на основании соответствующего решения сельского, поселкового, городского совета (выделено нами – KV).
В тексте же, который выносился на общественное обсуждение, этот отрывок после упоминания о минимум 10% избирателей, имеющих право инициировать местный референдум, излагался несколько иначе: “местный референдум о досрочном прекращении полномочий сельского, поселкового, городского председателя назначается также соответствующей территориальной комиссией местного референдума на основании соответствующего решения сельского, поселкового, городского совета (выделено нами – KV).
Таким образом, в первом варианте (для общественности) комиссия должна назначить референдум по вопросу о досрочном прекращении полномочий головы не обязательно на основании решения местного совета, а “также” на этом основании. В варианте для рассмотрения в Раде слово “также” отсутствует, и выходит, что решение местного совета для вынесения вопроса о недоверии голове является единственным. Хотя в другом, цитированном выше месте такой вопрос входит в перечень вопросов, по которым референдум могут инициировать избиратели.
Если закон примут с такими формулировками, откроется простор для противоположных трактовок, что может поставить под сомнение легитимность проведения референдума и его результатов.
То же касается и недоверия местным советам, но там в инициаторах – местные головы, а в основаниях для назначения референдума – решение головы.
По сравнению с “черновиком” законопроекта, не изменился в данном случае только принцип “баланса”: если на референдум выносится вопрос о недоверии голове, одновременно выносится и о недоверии совету, и наоборот. То есть избиратели получат два бюллетеня.
Добавим, по законопроекту “референдум по поддержке территориальной общиной положения без изложения его в виде проекта решения назначается территориальной комиссией местного референдума на основании соответствующего решения сельского, поселкового, городского совета или сельского, поселкового, городского головы”. Сначала предлагалась другая формулировка – “референдум относительно выяснения мнения территориальной общины”. К первому чтению ее решили изменить.
Процедурные вопросы
В документе тщательно прописана процедура инициирования местного референдума избирателями.
Территориальные комиссии по референдуму действуют на постоянной основе в каждой общине, в т.ч. – в районах, как, например, в Киеве. По сути – это те же местные избиркомы.
Должно состояться собрание избирателей по поводу местного референдума. Его инициаторы за пять дней до намеченной даты собрания должны письменно сообщить о времени и месте мероприятия в территориальную комиссию по референдуму. Одновременно организаторы собрания должны оповестить о намечающихся сборах территориальную общину и СМИ, чтобы в мероприятии могли принять участие все желающие – по предварительной регистрации и аккредитации, которые проводит организатор сборов.
В таких сборах, чтобы они были легитимны, должны принять участие как минимум:
-
20 чел. – в общине численностью не более 10 тыс. избирателей;
-
50 чел. – в общине от 10 тыс. чел. до 100 тыс. избирателей;
-
100 чел. – в общине от 100 тыс. до 500 тыс. избирателей;
-
150 чел. – в общине от 500 тыс. до 1 млн избирателей;
-
200 чел. – в общине, которая насчитывает более 1 млн избирателей.
Перед началом собрания проводится заключительная регистрация участников. Сборы считаются полномочными, исходя из указанного в законе минимального количества участников.
Процедурные решения, решение о поддержке местного референдума, поддержке формулировки вопроса референдума, поддержке кандидатов в члены инициативной группы принимается большинством голосов от общего числа участников собрания.
Если решено инициировать местный референдум и сформулирован его вопрос, на собрании избирается единственная инициативная группа и ее уполномоченный, который представляет интересы группы в работе с властями и субъектами референдума.
Инициативная группа должна быть не менее:
-
10 лиц – в общине, в которой насчитывается не более 10 тыс. избирателей;
-
20 лиц – в общине численностью от 10 тыс. до 500 тыс. избирателей;
-
30 лиц – в общине с более 500 тыс. избирателей.
По итогу собрания составляются протокол, список членов инициативной группы, решение об избрании уполномоченного представителя группы и четкая формулировка вопроса, который предлагается вынести на местный референдум. Эти документы вместе с личными заявлениями членов группы о согласии быть в ней и заявлением по утвержденной Центризбиркомом форме в семидневный срок подаются для регистрации в бумажном виде и в электронном.
Комиссия местного референдума выдает уполномоченному представителю группы справку об их принятии. Справка должна содержать перечень принятых документов, число, месяц и год, а также время их принятия, должность и фамилия лица, принявшего документы. Если у комиссии есть обоснованные сомнения в подлинности подписей, она может обратиться в правоохранительные органы для проверки. Если началась такая проверка, срок регистрации увеличивается на количество дней проверки, но не более десяти.
Если проверки нет, регистрация инициативной группы должна быть осуществлена в течение 12 календарных дней с момента получения заявления о ее регистрации.
За это и дополнительное для проверки время комиссия может отказать в регистрации инициативной группы. Решение об отказе в регистрации может быть принято в таких случаях:
-
непредставление хотя бы одного из необходимых документов либо несоблюдение требований их оформления;
-
подача документов с нарушением установленного срока;
-
получение территориальной комиссией в течение семи календарных дней заключения Центральной избирательной комиссии о несоответствии предлагаемого вопроса местного референдума требованиям этого закона;
-
нарушение прописанного в законе порядка проведения собрания избирателей;
-
наличие уже зарегистрированной инициативной группы по проведению местного референдума по вопросу, который по содержанию идентичен вопросу, который предлагается инициативной группой.
Технические описки и неточности в представленных инициативной группой документах, не являются основанием для отказа в регистрации инициативной группы. О выявлении таких описок и неточностей комиссия сообщает представителю инициативной группы в течение трех дней с момента обнаружения. Эти описки и неточности могут быть исправлены путем повторного внесения исправленных документов не позднее третьего дня после дня получения от комиссии письменного сообщения об их обнаружении. Если исправленные документы не поступят в комиссию в этот срок, комиссия принимает решение об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.
Как уже отмечала KV, анализируя черновик законопроекта, в нем таким образом остается “лазейка”, чтобы на законных основаниях “завернуть” весь процесс местного референдума. Правда, отказ комиссии (как и не принятие ею решения) можно будет опротестовать в судебном порядке по Кодексу административного судопроизводства.
По вопросу, который предлагается вынести на местный референдум, регистрируется только одна инициативная группа по местному референдуму. Другая инициативная группа может быть зарегистрирована только после аннулирования регистрации предыдущей группы.
Сообщение о регистрации инициативной группы обнародуется в местных печатных и аудиовизуальных СМИ. на официальных сайтах органов местного самоуправления, а также любым способом, который обеспечивает максимальное информирование членов общины. Срок таких публикаций и сообщении – на протяжении трех дней после принятия комиссией решения о регистрации группы.
Подписная кампания
Получив копию постановления о своей регистрации, инициативная группа на следующий день может приступать к сбору подписей в поддержку проведения референдума и тратить средства фонда инициативной группы. На сбор подписей отводится 60 дней. О начале "подписной кампании" официально сообщает терркомиссия всеми имеющимися у нее способами – через СМИ и в интернете. Форму подписных листов должна будет установить ЦИК.
Сбор подписей избирателей в поддержку инициативы о проведении местного референдума осуществляют только члены инициативной группы, у которых есть соответствующие удостоверения.
Избиратель может поддержать своей подписью одну и ту же инициативу о проведении местного референдума только один раз. Даже если один человек поставил несколько подписей – они засчитываются как одна.
Об итогах сбора подписей инициативная группа составляет протокол и вместе с пронумерованными и прошнурованными подписными листами и электронными данными передает их в комиссию по референдуму "не позднее 20 часов дня, в который оканчивается срок сбора подписей". Если в этот срок не вложиться – комиссия примет решение об остановке процедур реализации инициативы по проведению местного референдума.
На проверку и подсчет подписей у территориальной комиссии есть 30 дней со дня принятия подписных листов. Если подписей достаточно (не менее 10% избирателей общины), местный референдум назначается, о чем от имени комиссии должно быть безотлагательно сообщено через СМИ и в интернете.
День выбора
День, в который должен состояться местный референдум, – последнее воскресенье 60-дневного срока со дня опубликования решения комиссии по референдуму о его проведении. Эти два месяца отводятся на агитационную кампанию, которую могут вести и сторонники вопроса, вынесенного на референдум, и противники.
За процессом агитации смогут следить официальные наблюдатели и СМИ. Доступ к медиа будет обеспечиваться по правилам, характерным для местных выборов. В том числе, предусмотрен формат дебатов. Агитация должна завершиться в 24 часа последней пятницы перед днем голосования, чтобы оставался традиционный "день тишины".
Процедуры, касающиеся дня местного референдума совпадают с процедурами дня референдума всеукраинского. После "дня тишины" – субботы перед последним воскресным днем марта или октября – участки референдума открываются в 8 часов утра.
В бюллетене для голосования будет стоять вопрос местного референдума, и под вариантами ответа – "да" или "нет" помещены пустые квадраты для "галочки" в зависимости от выбора голосующего.
Правила поведения на участке, процедуры выдачи бюллетеня – традиционны для украинских выборов. Голосование – тайное. Пребывать на участке избирателю можно ровно столько, сколько необходимо для волеизъявления.
Голосование заканчивается в 20 часов. Сразу же после закрытия участков комиссии начинают подсчет голосов.
Напомним, местный референдум считается состоявшимся, если в нем приняли не менее 50% избирателей, включенных в списки на соответствующем референдуме, а его результат определяется простым большинством голосов.
Не позднее, чем на 15 дней после официальной публикации результатов референдума, его должен рассмотреть соответствующий сельский, поселковый или городской совет. Местный совет своим решением обязательно утверждает результат референдума.
Если референдум касался досрочного прекращения полномочий местных советов или их глав, внеочередные выборы назначаются ВР не позднее, чем в 90-дневный срок со дня досрочного прекращения полномочий местного совета или его главы.
Фото: коллаж KV
