Проект закона о местном референдуме: благие намерения и хитрые уловки

Рабочая группа под началом первого вице-спикера Верховной Рады (ВР) Руслана Стефанчука (на фото) предложила общественности проект закона о местном референдуме (МР). Чтобы провести МР по инициативе территориальной общины (ТО), инициативная группа должна будет сначала собрать подписи не менее 10% избирателей ТО. Референдум состоится, если в нем примут участие не менее половины избирателей ТО, а решение будет приниматься простым большинством от числа проголосовавших. На МР можно будет вынести вопросы о досрочном прекращении полномочий местных советов и их голов – решения МР по таким вопросам будут вступать в силу автоматически. Право инициировать МР о полномочиях местной власти получат и местные советы с головами, но тогда нельзя будет ограничиться вопросом о полномочиях только совета без головы, и наоборот. В части организации и проведения голосования на МР законопроект дублирует с незначительными нюансами нормы избирательного законодательства. А нормы, предваряющие процесс референдума, содержат ряд технических уловок, позволяющих свести на нет усилия инициативных групп к проведению МР. 

Об этом KV стало известно из текста законопроекта “О местном референдуме”, размещенного на сайте ВР для ознакомления.

Впервые концепция законопроекта была представлена 5 февраля с.г. А 25 февраля президент Владимир Зеленский поручил ВР разработать и принять соответствующий закон.

Согласно законопроекту, МР является способом самостоятельного решения ТО вопросов местного значения. На такой референдум может выноситься только один вопрос (но есть и исключение, о чем ниже). МР по инициативе общины объявляется территориальной комиссией по местному референдуму по требованию не менее 10% от общего числа избирателей, избирательный адрес которых отнесен к территории соответствующей общины.

МР может быть инициирован и назначен по одному и тому же вопросу только один раз на протяжение срока полномочий местного совета текущего созыва. В условиях военного или чрезвычайного положения МР запрещено проводить (если президентский указ о таком положении вышел во время подготовки к МР, она останавливается, а после отмены действия положения – начинается заново через месяц).

Для референдума отводятся два дня в году – последнее воскресенье марта или октября. Но проводить его нельзя одновременно с местными выборами (исключение – если выборы промежуточные или дополнительные). Если же дни совпадают, то МР отодвигается – либо на дату не ранее чем за два месяца до или столько же после дня выборов.

Решение, принятое на МР по инициативе общины, может быть изменено исключительно путем референдума и не ранее, чем через три года со дня его принятия.

Правом голоса на МР законопроект наделяет 18-летних граждан, избирательный адрес которых отнесен к территории общины, в которой проводится референдум. При этом, права голоса не будут иметь, помимо недееспособных лиц, граждане, проживающие за границей, военнослужащие срочной службы и заключенные в местах лишения свободы (но смогут голосовать находящиеся в следственных изоляторах – на спецучастках в СИЗО).

"Избиратель реализует свое право голоса путем подачи бюллетеня для голосования на бумажном носителе в порядке, определенном этим законом", – говорится в законопроекте.

В процессе организации и проведения МР участвуют субъекты: избиратель, ЦИК, территориальная и участковые комиссии по МР, инициативная группа (ИГ) местного референдума, общественные организации (ОО) и политические партии (ПП, а также официальные наблюдатели от ИГ, ПП и ОО..

МР, по законопроекту, проводится в границах единого округа, охватывающего территорию местной общины. 

Нюанс: в городе с районным делением (в том числе – в Киеве, где насчитывается десять районов) подразумеваются территориальные округа в границах городских районом (отдельное решение про создание таких территориальных округов не принимается).

На "низовом" уровне для проведения МР, как и в случае с референдумом всеукраинским (закон принят Радой в январе, а подписан президентом Владимиром Зеленским со значительной задержкой – в начале апреля с.г.), предлагается использовать существующие на постоянной основе обычные участки и специальные участки, образованные Центризбиркомом в соответствии с Избирательным кодексом.

Предмет референдума: что можно, а что нельзя

Предметом МР может быть:

• выражение недоверия местной власти и (или) сельскому, поселковому, городскому голове;

• утрата силы нормативно-правовым актом местного самоуправления (или отдельных положений такого документа);

• утверждение устава территориальной общины (или изменений к нему);

• утверждение программы развития территориальной общины (или ее изменение).

К этому списку законопроект добавляет "другие вопросы местного значения, отнесенные Конституцией и законами Украины к ведению территориальной общины, ее органов и должностных лиц".

Однако есть и "стоп-лист" предметов МР, ими не могут быть:

• вопросы, являющиеся предметом всеукраинского референдума;

• вопросы, противоречащие положениям Конституции и законов Украины;

• вопросы, направленные на ликвидацию независимости Украины, нарушение государственного суверенитета и территориальной целостности Украины, создание угрозы национальной безопасности Украины, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды;

• вопросы, отнесенные Конституцией и законами к компетенции других видов публичной власти;

• вопросы относительно реализации отдельных полномочий органов исполнительной власти, предоставленных органам местного самоуправления (ОМС) законом (делегированные полномочия);

• вопросы, касающиеся местных бюджетов, тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

• вопросы о реализации полномочий ОМС и их должностных лиц по принятию новых нормативно-правовых актов, а также внесения изменений к ним (кроме признания актов или их отдельных положений утратившими силу, см. выше);

• вопросы отмены или изменения актов ОМС индивидуального действия;

• вопросы относительно реализации полномочий ОМС и их должностных лиц по принятию, изменению или отмене актов индивидуального действия.

Контролировать – отвечает ли закону вопрос референдума – будет Центральная избирательная комиссия (ЦИК). Ее решения можно будет оспорить в окружном административном суде.

Решение, принятое на МР, рассматривается в законном порядке ОМС.

Если же речь идет о выражении недоверия местному совету или голове, такое решение МР будет иметь следствием досрочное прекращение полномочий совета или головы.

Также прямым действием будет обладать решение МР об отмене нормативно-правового акта местных властей.

Организационные моменты: комиссии, деньги

Систему комиссий по местному референдуму составят ЦИК и территориальные комиссии. Полномочия ЦИК "накроют" всю территорию страны, территориальных комиссий – в границах единого округа, участковых – в границах участков.

Эти границы установлены Избирательным кодексом – комиссии по референдуму суть комиссии, на постоянной основе образованные для выборов по каждой общине. То же самое – касаемо районных городских (там, где они есть, как например, в Киеве).

"Комиссии по местному референдуму являются специальными коллегиальными органами, уполномоченными организовывать подготовку и проведение местного референдума и обеспечивать соблюдение и одинаковое применение законодательства о местном референдуме", – говорится в проекте документа, вынесенного на общественное обсуждение. 

Полномочия комиссий, требования к их членам и прочие нюансы в отношении этих комиссий идентичны тем, что содержатся в принятом, но еще не вступившем в силу законе о местных референдумах, и опираются в целом на Избиркодекс. 

То же касается и роли ЦИК, и Госреестра избирателей, и списков избирателей, их уточнения и т.д. – все как на местных выборах.

Аналогично к общепринятым правилам прописаны и вопросы финансирования – расходы на подготовку и проведение МР, инициированного местным советом, оплачивает этот совет (т.е. местный бюджет). Плюс средства фондов субъектов процесса МР (ИГ, патрий и ОО сторонников и оппонентов).

Правда, не сказано в документе – "за чей счет банкет", если его созвал сельский, поселковый или городской голова.

В случае инициативных групп – их фонды не ограничиваются размером денежных средств, но наполняться они могут только за счет личных взносов членов группы и тех, кто может по закону поддерживать материально политические партии. 

А методику расчета сметы определит ЦИК (как это бывает и на выборах). Местные же органы власти при "любом раскладе" (даже если МР касается их отзыва) должны способствовать комиссиям по референдуму во всех вопросах, связанных с ним в материально-техническом плане (помещения, охрана, зарплата главе и секретарю комиссии и т.д. – все, как обычно на местных выборах).

Когда инициатор референдума – местная власть

Инициировать МР может не только территориальная община (минимум – 10% избирателей, чьи избирательные адреса относятся к территории общины по состоянию на последний день месяца, предваряющего сбор подписей в поддержку инициативы).

Также право инициировать МР получат местные советы (сельский, поселковый и городской) и их главы.

Если местный референдум о досрочном прекращении полномочий местного головы назначается на основании решения местного совета, тогда одновременно выносится на референдум и вопрос о досрочном роспуске соответствующего совета. И наоборот.

Местная власть – совет общины и ее голова – могут инициировать МР для выяснения мнения территориальной общины по тому или иному вопросу. 

В таком случае территориальная комиссия перенаправляет копию решения совета или головы в ЦИК – чтобы там разобрались, соответствует ли предлагаемый вопрос этому закон. На это у Комиссии будет неделя. 

Если все хорошо, то местная комиссия по референдуму назначает МР по выяснению мнения общины. Если выводы противоположны – принимает решение отказать в назначении МР.

Обращает на себя внимание то, как, по законопроекту, ЦИК должна проработать предварительный запрос территориальной комиссии: "Для проработки запроса территориальной комиссии по местному референдуму Центральная избирательная комиссия может обращаться за выводами к уполномоченным органам, которые обеспечивают формирование и реализацию политики в сфере, которой касается вопрос местного референдума, а также в научные учреждения и общественные организации".

Инициативная группа: на пути к референдуму

Что касается инициативной группы местного референдума, она создается на сборах избирателей относительно МР, в которых принимают участие как минимум:

• 20 чел. – в общине численностью не более 10 тыс. избирателей.;

• 50 чел. – в общине от 10 тыс. чел. до 100 тыс. избирателей;

• 100 чел. – в общине от 100 тыс. до 500 тыс. избирателей;

• 150 чел. – в общине от 500 тыс. до 1 млн избирателей;

• 200 чел. – в общине, которая насчитывает более 1 млн избирателей.

Такие сборы должны быть публичными и анонсированы в территориальную комиссию заранее. При этом, инициаторы сборов избирателей относительно МР осуществляют предварительную регистрацию участников сборов, о чем также информируют общину и СМИ (в т.ч. через Интернет). Порядок регистрации и аккредитации в данном случае определяет организатор таких сборов. Перед началом сборов проводится финальная регистрация вдобавок к предварительной и составляется список участников с подробной информацией о них.

На самих сборах для свидетельствования их проведения должны присутствовать представители территориальной комиссии.

Решения сборов принимаются большинством голосов. Сборы принимают решения относительно целесообразности МР, о вопросе референдума, об инициативной группе референдума – ей будет поручен сбор подписей в поддержку проведения МР. 

Инициативная группа должна состоять из числа не менее:

• 10 лиц – в общине, в которой насчитывается не более 10 тыс. избирателей;

• 20 лиц – в общине численностью от 10 тыс. до 500 тыс. избирателей;

• 30 лиц – в общине с более 500 тыс. избирателей.

Эта инициативная группа сначала регистрируется в территориальной комиссии. Та, в свою очередь, проверяет подлинность подписей сборов, на которых группу сформировали, соответствие поданных документов утвержденной ЦИК форме, наличия всех необходимых бумаг к протоколу сборов, и если все в порядке – направляет в ЦИК документы с формулировкой вопроса референдума. Если и с вопросом референдума все законно, территориальная комиссия регистрирует инициативную группу.

Отказать в регистрации можно будет также и в случае, если на момент обращения в комиссию уже будет зарегистрирована другая ИГ по идентичному вопросу референдума.

В законопроекте сказано, что "технические описки и неточности, выявленные территориальной комиссией по местному референдуму в представленных инициативной группой документах, не являются основанием для отказа территориальной комиссии в регистрации инициативной группы".

Но тут же говорится, что при выявлении таких описок комиссия ставит о них в известность представителя группы.

"Письменно описанные территориальной комиссией по местному референдуму выявленный описки и неточности могут быть исправлены путем повторного внесения исправленных документов с выявленными описками и неточностями не позднее третьего дня после дня получения указанного сообщения", а если в этот срок исправленные документы в комиссию не пришли – она откажет в регистрации инициативной группы.

То есть остается “лазейка”, чтобы на законных основаниях “завернуть” весь процесс местного референдума вспять. 

Правда, отказ комиссии можно будет опротестовать в судебном порядке по Кодексу административного судопроизводства. 

Собрать подписи за 60 дней

После регистрации инициативная группа МР получит право собирать подписи в поддержку вопроса референдума и вести агитацию за него. 

На сбор подписей на подписных листах (по установленной ЦИКом форме) отводится 60 дней. 

Собирать подписи в поддержку проведения МР смогут только члены инициативной группы, и никто другой.

Избиратель сможет поддержать инициативу лишь один раз.

Собирать подписи можно будет по месту проживания избирателей "и в других местах, где сбор подписей не запрещается законом". Запрещается – в помещениях органов местной или государственной власти, воинских частях, "на предприятиях, в заведениях и учреждениях", "в местах выдачи заработной платы, стипендий, пенсий, помощи и других социальных выплат, предоставления благотворительной помощи, местах предоставления административных услуг".

Об итогах сбора подписей ИГ составляет протокол, и вместе с пронумерованными и прошнурованными подписными листами и электронными данными он передается в комиссию по референдуму "не позднее 20 часов дня, в который оканчивается срок сбора подписей". Если в этот срок не вложиться – комиссия примет решение об остановке процедур реализации инициативы относительно проведения МР.

При этом, если в указанный срок комиссия не собралась на заседание из-за отсутствия кворума, об этом будет составлен акт, а глава комиссии или его заместитель должен будет созвать заседание для принятия подписных листов на следующий день, оповестив об этом всех членов комиссии. 

"Пропуск срока передачи инициативной группой подписных листов в связи с невозможностью провести заседание комиссии по местному референдуму не препятствует принятию подписных листов на ближайшем заседании этой комиссии", – сказано в проекте закона.

Следующим предложением в нем сказано, что "бездеятельность комиссии по местному референдуму относительно принятия подписных листов от инициативной группы может быть опротестована в суде в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства". 

Других вариантов – что делать инициативной группе, если комиссия бойкотирует прием подписных листов, законопроект не прописывает.

Что касается проверки и подсчета подписей теркомиссией, ей на это отводится 30 дней со дня принятия подписных листов. В частности, после получения листов комиссия безотлагательно обращается к местному органу ведения Госреестра избирателей – для проверки, действительно ли есть такие избиратели, что подписались под инициативой. Госреестр за 15 дней должен такую проверку осуществить. Одновременно территориальный орган Госреестра должен предоставить каждому избирателю по его запросу получить информацию касательно себя – были ли использованы его персональные данные для поддержки инициативы проведения референдума. 

Если найдутся недостоверные сведения относительно избирателей, которые поддержали проведение референдума, в органе Госреестра должностное лицо составляет список лиц в (электронной форме), в отношении которых есть сомнения в правдивости внесенных в подписной лист данных. 

По результатам проверки составляется справка о количестве избирателей, которые поддержали идею проведения МР, и сведения о которых являются достоверными – в согласии с данными реестра. Эту справку из Госреестра передадут в территориальную комиссию. 

Кроме того, комиссия как только получит подписные листы должна будет сразу же обратиться в Нацполицию – для проверки аутентичности подписей указанных избирателей. В месте с как минимум тремя членами комиссии НП будет проведена проверка (путем непосредственного личного опроса этих избирателей плюс с использованием государственных электронных ресурсов, в т.ч. с использованием возможностей приложения "Дия") этих подписей (на это отводится 20 дней; если подписей больше 10 тыс. – срок продлят, но не более чем вдвое).

Конкретный порядок такой проверки предписывается обозначить ЦИК и НП. По результатам проверки – зафиксируют в отдельном акте количество избирателей, чьи подписи по ее итогам признаны настоящими. 

Устанавливается и перечень оснований, когда подписи не будут учитаны: 

• если подписи собраны не членом инициативной группы;

• если сведения о подписанте недостоверны;

• если нет информации о том, кто собирал подписи или если подпись сборщика подписей "не та";

• если подписи собирались "не там, где надо" (см. выше);

• если подписные листы заполнены карандашом или они не установленной ЦИКом формы.

Также могут не засчитать отдельные подписи – в частности, если в листе нет полного перечня информации о нем по форме; если записи и подписи сделаны чужой рукой (кроме случаев инвалидности, оговоренных в листах отдельно); если человек не имел права участвовать в подписной кампании (военнослужащие срочной службы и др., см. выше) или имеет не относящийся к общине избирательный адрес или вообще не имеет права голоса.

Если обнаружатся несколько подписей одного и того же лица, их засчитают как один.

В случае, когда количество подтвержденных  собранных голосов для проведения референдума (как выше указано, минимум – 10% избирателей общины) достаточно, территориальная комиссия по референдуму назначает его проведение и публично объявляет об этом. 

Если нет – то и и решения о назначении нет, но суд есть – для инициаторов остается возможность обратиться в окружной админсуд. Так или иначе, после сроков обжалования решения комиссии по референдуму (при любом исходе судебного разбирательства) полномочия инициативной группы прекращаются, и процесс референдума или "ставится на стоп" или переходит на новый уровень.

Местный референдум: “за” и “против”

Как было сказано в самом начале, в процессе МР предусмотрены сторонники и оппоненты местного референдума. Когда он назначен, они могут агитировать “за” или “против” вопроса референдума.

Они – это в т.ч. местные организации партий, а также общественные организации. Но они должны быть официальными субъектами – в качестве местных организаций (а не всеукраинских) "за" или "против" зарегистрироваться, и уже тогда пытаться склонить на свою сторону избирателей. В городе – городские организации, в селах и поселках – районные организации ПП. Они также получат совещательный голос своего представителя в соответствующих комиссиях по референдуму (подобно выборам или всеукраинскому референдуму такими представителями не смогут стать, например, военнослужащие, члены комиссий, чиновники, граждане с судимостью).

Официальные наблюдатели (как и представители СМИ) тоже должны отвечать критериям, аналогичным наблюдателям на выборах в органы местного самоуправления или при проведении всеукраинского референдума – это представители субъектов референдума или профильных ОО.

"Информация, которая содержится в документах, поданных в соответствующую комиссию по местному референдуму, является открытой", – сказано в статье проекта закона, относящейся к информационному обеспечению МР. 

Доступ СМИ к деятельности субъектов МР – традиционен для местных выборов. СМИ смогут в процессе референдума размещать у себя как материалы на заказ теркомиссий по договорам, так и распространять свои собственные материалы.

По одному шаблону разрешается аудиовизуальным СМИ устраивать дебаты сторонников и оппонентов МР. Впрочем, в тексте сказано – "имеют право" на такие дебаты, а в то же время прописано – "должны" придерживаться равных условий для участников, и "могут создать только один цикл таких передач во время процесса местного референдума", а в одной передаче "должны принимать участие представители разных субъектов процесса местного референдума, зарегистрированные как сторонники или оппоненты".

И при этом, упоминаются просто "телерадиоорганизации" (ТРО), без учета формы собственности – коммунальной, государственной ("Суспільне") или частной.

Вдобавок, ТРО, которое планировала бы такие дебаты-дискуссии о вопросе местного референдума, не менее чем за две недели до выхода в эфир первой передачи должна будет обнародовать на своем веб-сайте и на сайте Нацсовета по вопросам телевидения и радиовещания соответствующую пропозицию с указанием формата и срока, на протяжение которого следует предоставить согласие на участие в передаче. 

"Без обнародования (на сайте Нацсовета – *КВ) предложения распространение передач (цикла передач) в форме дебатов или дискуссий относительно вопросов местного референдума запрещается", – сказано в законопроекте. 

В документе даже прописывается формат дебатов (для всех ТРО!). Контроль возлагается на Нацраду.

В то же время, возникает вопрос, что делать, если на дебаты не явилась одна из сторон? Законопроект об этом молчит.

Сама же агитация на местном референдуме как совершение любой деятельности "за" и "против", по проекту закона, вполне традиционна. Как и ее ограничения (нельзя агитировать, например, чиновникам). 

В то же время, дебаты на радио и ТВ, о которых шла речь выше, не будут считаться агитацией – при условии "баланса представления мнений сторонников и оппонентов". Равно как и "распространение сообщений о ходе процесса МР, "событиях, связанных с местным референдумом информационными агентствами, средствами массовой информации с соблюдением принципов достоверности, полноты и сбалансированности информации при условии ее непредвзятой подачи". И если агитацию законопроект относит к сфере ведения закона "О рекламе", то кто будет "замерять" сбалансированность – законопроект не определяет. 

Агитация должна завершиться в 24 часа последней пятницы перед днем голосования.

День референдума: голосование и результаты

Процедуры, касающиеся дня местного референдума совпадают с процедурами дня референдума всеукраинского. После "дня тишины" – субботы перед последним воскресным днем марта или октября – участки референдума открываются в 8 часов утра. 

В бюллетене для голосования будет стоять вопрос местного референдума, и под вариантами ответа – "да" или "нет" помещены пустые квадраты для "галочки" в зависимости от выбора голосующего. 

Правила поведения на участке, процедуры выдачи бюллетеня – традиционны для украинских выборов. Голосование – тайное. Пребывать на участке избирателю можно ровно столько, сколько необходимо для волеизъявления. 

Голосование заканчивается в 20 часов. Сразу же после закрытия участков комиссии начинают подсчет голосов по обычному в таких случаях алгоритму – сначала устанавливается количество избирателей, принявших участие в голосовании на участке, после этого – количество неиспользованных бюллетеней, потом – как распределились голоса. В итоге бюллетени упаковываются для передачи в территориальную комиссию, куда и передаются вместе с протоколом заседания.

Участковая комиссия может признать голосование недействительным в ряде случаев – если обнаружено незаконное голосование (например, несколько раз одним и тем же избирателем или лицами, не включенными в избирательные списки) в количестве более 5% избирателей участка. То же касается случаев повреждения урны для голосования, когда невозможно установить содержание более 10% бюллетеней, а также случаев вброса бюллетеней.

Полученные территориальной комиссией по референдуму документы рассматриваются на беспрерывном заседании, цель которого – обработать информацию участковых комиссий и установить результат референдума. Она должна сделать это не позднее чем на седьмой день со дня голосования (в городах с районным делением, как Киев, – не позднее десятого дня).

Местный референдум считается состоявшимся, если в нем приняли не менее 50% избирателей, включенных в списки на соответствующем референдуме. 

Решение референдума относительно вопроса, вынесенного на него, считается принятым, если относительно него опцию "за" при голосовании выбрало большинство избирателей (от количества принявших участие в голосовании).

Не позднее, чем на 15 день после официального обнародования результатов местного референдума, его результаты рассматривает соответствующий местный совет на своем заседании. 

"Местный совет обязательно учитывает результаты местного референдума путем обращения к должностным лицам и органам местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено решение вопроса местного референдума, относительно результатов местного референдума", – говорится в проекте закона. 

Должностные лица, в свою очередь, должны рассмотреть результаты референдума и учесть их при принятии соответствующего решения. Если для этого нужно решение исполкома – оно готовится и принимается в установленном порядке.

В случаях, когда референдум касался досрочного прекращения полномочий местных советов или их глав, внеочередные выборы назначаются Верховной Радой не позднее, чем в 90-дневный срок со дня досрочного прекращения полномочий местного совета или его главы.

А в случае отмены на референдуме нормативно-правового акта или его отдельных положений, такое решение, принятое на референдуме, вступает в силу через 10 дней со дня его официального обнародования. Такое решение, говорится в законопроекте, является окончательным и не нуждается в утверждении органами местного самоуправления. А местный совет текущего созыва лишается возможности  принять идентичный документ "в той же редакции", что и отмененный на референдуме. 

Читайте: Всеукраинский референдум от “Слуги народа”: серьезные барьеры для успешного проведения плебисцита и возможность заблокировать его через КСУ

Фото: коллаж KV

КиевVласть