Критичні зауваження до нової версії Закону “Про столицю”
Як депутати збираються голосувати у другому читанні (та навіть одразу й в цілому) проєкт Закону України “Про місто Київ – столицю України” (реєстр. № 2143-3), запропонований Комітетом Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування до його розгляду Верховною Радою України у другому читанні, якщо цього не рекомендує робити Головне юридичне управління Апарату Верховної Ради України (далі — ГЮУ), яке висловило до нього на 23 стор. 05.11.2021 безліч нищівно критичних зауважень, і при наявності висновку на 8 стор., підготовленого у відповідь на запит Голови Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, отриманого Радою Європи 8 листопада 2021 року, для Ради Європи Центром експертизи доброго врядування Генерального директорату з питань демократії – (далі — “Центр експертизи РЄ”), де, окрім констатації факту, що в запропонованій редакції він є значною мірою доопрацьованим і суттєво удосконаленим текстом, що враховані зауваження та рекомендації Ради Європи щодо попередньої редакції, однак наголошено, що деякі з них — лише частково, при цьому зауважується, що як спеціальний законопроєкт він не містить усіх положень, які мають забезпечити його відповідність Європейській хартії місцевого самоврядування, і накреслюються червоні лінії, за яких умов він може бути ухвалений.
На чому акцентують у цих двох документах, деякі позиції яких співзвучні тому, до чого і я привертав увагу неодноразово?
Отже, декілька принципових речей.
1. ГЮУ наголошує, що у проєкті відповідно до частини другої статті 140 Конституції України мали бути врегульовані особливості здійснення місцевого самоврядування у місті Києві, а отже – визначені ДОДАТКОВІ до передбачених Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження зазначених органів місцевого самоврядування та спосіб їх здійснення, як того вимагає частина друга статті 19 Конституції України. Тобто не мінусувати, як зараз, а додавати. Однак законопроєкт у відповідних пунктах цього завдання не виконує. І Центр експертизи РЄ у висновку підкреслює, що злагоджена законодавча діяльність має дотримуватися послідовності “Конституція — загальні закони — спеціальні закони”, а не навпаки.
Як і я вже неодноразово наголошував, що формула закону про столицю має бути така: усі права Києва як міста плюс усі права й обов’язки Києва як столиці. І саме у ДОДАТКОВИХ повноваженнях полягатимуть особливості здійснення місцевого самоврядування в нашому місті. Зараз же діє і пропонується формула: столичний статус мінус самоврядування.
2. ГЮУ вважає, що законопроєкт наділяє КМДА невластивими їй за Конституцією повноваженнями. Цитата: “Конституція України не уповноважувала Київську міську державну адміністрацію на "забезпечення законності в діяльності Київської міської та районних у місті Києві рад, їх виконавчих органів, Київського міського голови”. І резюмує, що без внесення змін до Конституції України щодо відповідного правового статусу місцевих державних адміністрацій та до прийняття (треба розуміти, після таких конституційних змін) нової редакції Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, запровадження контролю Київською міською державною адміністрацією за виконанням законів України Київською міською та районними у місті Києві радами, їх виконавчими органами, Київським міським головою, а також здійснення повноважень із забезпечення координації та законності в діяльності відповідних територіальних органів центральних органів виконавчої влади на території міста Києва є, по-перше, передчасним, а по-друге, не може визначатися як особливість здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади у місті Києві (як того вимагають частини другі статей 118 та 140 Конституції України), а отже не може регулюватися поданим на розгляд законопроєктом.
Значну частину висновку Центру експертизи РЄ теж присвячено цій проблемі.
У ньому нагадується, що зважаючи на чутливий характер питання і з метою забезпечення поваги до місцевого самоврядування, Хартія встановлює низку умов для механізму адміністративного нагляду. Він має повністю спиратися на закон; стосуватися лише питання законності актів, що ухвалені в межах власних повноважень; дотримуватися принципу функціональної автономії щодо делегованих повноважень; бути домірним інтересам, які він захищає; дозволяти звертатися по засоби судового захисту.
Важливість принципу домірності при цьому неможливо переоцінити, наголошує Центр експертизи РЄ. Цей принцип передбачає, що нагляд не слід здійснювати за всіма актами: періодичність та інтенсивність нагляду мають відповідати важливості та можливому впливу різних актів; не слід дозволяти наглядовому органу надсилати надмірні запити для отримання інформації, звітності, даних тощо.
Усі ці принципи не є специфічними для міста Києва, а мають загальний характер для всіх місцевих органів влади.
Тому, роблять висновки європейські експерти, нинішній законопроєкт може бути прийнятний як lex specialis (спеціальний закон), але лише тією мірою, наскільки lex generalis (загальний закон) забезпечує повне дотримання вищезазначених принципів, встановлених Хартією. Як самостійний закон наявний текст становив би кричуще порушення Хартії. Відповідно рекомендується ухвалити нинішній законопроєкт лише після ухвалення загального закону щодо механізму адміністративного нагляду (що намагаються нині прописати в проєкті Закону про місцеві державні адміністрації № 4298) або в пакеті з цим загальним законом і лише за умови, якщо цей загальний закон забезпечує повне дотримання вищезазначених принципів Хартії. А з останнім є у цьому сенсі проблеми. Бо до нього висловлені 17.11.2021 суттєві зауваження ГЮУ аналогічні тим, що в цій частині й до Закону про столиці, які базуються в тому числі й на більш ранніх висновках Центру експертизи РЄ. Цей закон про адміністрації ГЮУ пропонує ухвалити в другому читанні лише з урахуванням своїх зауважень. Станом на сьогодні вони профільним комітетом не розглянуті.
Тож, резюмуючи, послідовність, як випливає з цих двох юридичних експертних висновків, має бути така: Зміни до Конституції в частині повноважень місцевих державних адміністрацій, закон про адміністративний нагляд (у нас це намагаються вирішити новою редакцією закону про державні адміністрації), а потім уже закон про столицю.
А у нас як і у випадку з ОТГ, старостами, те, що має вирішувати Основний Закон, прагнуть провести через звичайний закон. 226 голосів легше зібрати, ніж 300. І процедура простіша.
Зверніть увагу — ГЮУ пише, що існування КМДА у системі місцевих органів виконавчої влади передбачено частиною першою статті 118 Конституції України (префектів там немає). Що ж стосується районних у місті Києві державних адміністрацій — вони Конституцією України не передбачені.
Тож намір ввести законом без змін до Конституції префектів (а такі ініціативи є) їй суперечать.
3. Райони в Києві. ГЮУ привертає увагу, що поданим на розгляд законопроєктом повноваження Київської міської ради суттєво обмежуються у порівнянні з повноваженнями інших міських рад, оскільки встановлення і зміну меж районів у місті Києві проєктом віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України, і вважає, що відповідно до пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України зазначені питання повинні вирішуватися системно у законі України про адміністративно-територіальний устрій, а у законі, предмет правового регулювання якого присвячений столиці України, має міститися посилання на такий базовий закон.
Центр експертизи РЄ допускає на деяких умовах розв'язання цього питання Кабміном, але наголошує, що будь-яке рішення Кабінету Міністрів України має спиратися на пропозицію (а не тільки ініціюватися нею) з боку міської ради (після проведення консультацій з іншими зацікавленими сторонами). Усі розбіжності між рішенням Кабінету Міністрів України й пропозицією київської влади мають повністю обґрунтовуватися.
Одночасно, європейські експерти, висловлюючи думку про ймовірну користь від створення в Києві міських районів, щоб забезпечити краще знання ситуації на місцях та наближеність послуг, застерігають утримуватися від поділу столичної території на декілька муніципалітетів, що проглядається в тексті закону через надмірну вагу районів і можливі процеси, які я раніше називав загрозою “балканізації” міста, а у висновку називається ймовірною “фрагментацією” Київського муніципалітету на квазінезалежні малі муніципалітети і перетворення Києва по суті в федерацію районів.
4. Центр експертизи РЄ стурбований, що законопроєкт фактично не розглядає проблеми механізмів врядування на метрополійній території (в нашому лексиконі Київської агломерації) та нинішнього “глухого кута” у сфері планування містобудівної діяльності. І пропонує, що, якщо звісно, питання метрополійного врядування можуть бути спільними для всіх метрополійних територій України, і, якщо розв’язання проблеми інституційних механізмів безпосередньо в місті Київ не вважається за вкрай термінове та/або недостатньо конкретне, то можливо було б паралельно/згодом підготувати спеціальний закон, що охоплює на єдиній основі всі метрополійні території.
Інакше кажучи, на чому я не один раз наголошував, і підтримую в цьому європейських експертів, що Закон про столицю краще було б ухвалювати в пакеті з Законом про Великий Київ (Київську агломерацію). Але, вочевидь, ініціатори пропонованих змін до Закону про столицю ще не дозріли до такого розуміння.
Зауваження ГЮУ та Центру експертизи РЄ стосуються ще багатьох положень законопроєкту.
ГЮУ також застерігає, що низку положень законопроєкту викладено без належної юридичної визначеності, де текст правових норм сформульовано незрозуміло, без належної чіткості, що потенційно може створити ґрунт для неоднакового їх застосування та необхідності роз’яснення змісту їх положень. На необхідності більшої правової визначеності проєкту наголошує і Центр експертизи РЄ.
Інакше будемо мати таку саме ситуацію, як з чинним Законом про столицю, заплутані, недосконалі, нечітко виписані норми котрого, що визначають статус Києва як столиці, міських органів влади та їхніх керівників, призвели до розбіжностей у їхньому прочитанні та тлумаченні з боку різного рівня посадовців, проблем у їхньому практичному застосуванні, низки конфліктних ситуацій, протестів органів прокуратури, судових позовів. І таких прикладів за вже 22 роки дії Закону вдосталь. Декілька раз знадобилася допомога навіть Конституційного Суду України, який вимушений був тлумачити окремі положення Конституції й законів України, в тому числі “Про столицю України – місто-герой Київ”, якими регулюється діяльність органів місцевого самоврядування й виконавчої влади міста Києва, щоправда, подекуди випереджаючи законодавця й заповнюючи своїми рішеннями окремі прогалини у правовому полі, беручи на себе невластиву йому роль конституційного правотворця, в залежності від напрямку політичного вітру на Банковій.
У підсумку, ГЮУ робить узагальнений висновок: зважаючи на характер висловлених зауважень та необхідність суттєвого змістовного і техніко-юридичного доопрацювання тексту законопроєкту вважаємо за доцільне рекомендувати головному комітету розглянути на своєму засіданні відповідно до частини шостої статті 118 Регламенту Верховної Ради України пропозиції (поправки) до законопроєкту, підготовлені з урахуванням наданих висновків Головного управління.
На сьогодні цей останній висновок ГЮУ профільний комітет не розглядав.
Навіщо ж так поспішати цей сирий документ вносити попри все до сесійного залу?
Доля ж столиці та мільйонів киян вирішується. І тут треба діяти зважено і в правовій площині, а не з міркувань лише політичної доцільності.
Леонід Косаківський, Київський міський голова, голова Київради, голова міської державної адміністрації в 1993 – 1998 рр
