Черновик законопроекта о местном самоуправлении: землю общинам с Нового года и никаких облисполкомов

Государственная земля будет передана территориальным общинам, как указал Кабмину Владимир Зеленский, после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении, который сейчас обсуждают и пишут Минрегион с народными депутатами. Авторы законопроекта отказались от ликвидации областных государственных администраций (ОГА) и передачи их полномочий исполнительным комитетам облсоветов, как это планировалось с начала года в контексте завершения децентрализации. Также планируется создание еще трех государственных и одного местного реестра, внедрение государственного трехуровневого надзора за актами местного самоуправления и создание должности “заместителя головы общины по вопросам градопланирования”.

Об этом KV стало известно из черновика будущего законопроекта "О внесении изменений в Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" и некоторые другие законодательные акты Украины относительно децентрализации и разграничения полномочий органов местного самоуправления" (о местном самоуправлении), который есть в распоряжении KV.

Законопроект о местном самоуправлении был разработан Министерством развития общин и территорий. После этого в него свои предложения внесли народные депутаты.

Отдельные аспекты будущего законопроекта осветил в своем посте на Facebook киевский нардеп-мажоритарщик от “Слуги народа” Дмитрий Гурин (218 округ, Оболонь), который выкладывает на своей странице zoom-совещания по поводу законопроекта о местном самоуправлении.

“На следующей неделе (с 23 ноября, – KV) начинаем обсуждать наиболее конфликтное: какое определение общины и является ли она юридическим лицом публичного права. Тут жду очень много эмоций и битву до крови. Но как-то договоримся”, – написал оболонский нардеп.

Он также сообщил, что по итогам обсуждения есть “две интересные вещи и одна важная”: 

1. Предоставлено право на участие в местном самоуправлении детям и молодежи (до 18 лет), “как в европейских странах”. Речь идет об опросе мнения детей и подростков по поводу, например, будущего спортивного стадиона. “Пошли выписывать нормы”, – написал Дмитрий Гурин.
2. Отдельным городам (не только главным городам новосозданных общин – ОТО) оставлено право на собственную символику. “Это может и смешно, но позабираем гербы – и история с государственным большим гербом будет просто детским праздником”, – пояснил нардеп.
3. В законопроект добавлен раздел об устойчивом развитии. “... переводим планирование общин на общепринятые мировые рельсы и стандарты, – уточнил парламентарий, добавив, что, в том числе, речь идет о “привлечении всех жителей к производству решений по всем вопросам, которые их касаются”, то есть формате опроса-референдума.

KV ознакомилась со сведенной версией проекта закона и проанализировала его ключевые положения по состоянию на 17 ноября.

В случае принятия закона, он должен будет вступить в силу с 1 января 2021 года. С этого же дня в собственность территориальных общин перейдут земли государственной собственности, находящиеся на их территории, что соответствует указу №449/2020 "Об ускорении реформ в сфере земельных отношений" от 15 октября президента Владимира Зеленского.

Этим указом Зеленский обязал Кабмин  Дениса Шмыгаля активизировать деятельность по передаче земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной собственности в коммунальную собственность; обработать вопрос относительно стимулирования оформления территориальными общинами права собственности на такие земельные участки; применить меры по ускорению создания функционирования и развития национальной инфраструктуры геопространственных данных Украины; обеспечить сопровождение законопроектов относительно финансовой поддержки фермеров, усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений, установления прозрачного процессов проведения земельных аукционов; обеспечить гражданам с разрешениями на землеустройство получение соответствующих земельных участков.

Речь о 2 млн га государственных сельхозземель, которые должны перейти в собственность новых территориальных общин, которые до местных выборов 25 октября временно именовались “объединенными территориальными общинами” (ОТО). “Это важно для завершения децентрализации. Ведь именно общины лучше знают, как организовать свою жизнь”, – заявил на форуме “Земля – народу” в Черниговской области Владимир Зеленский после подписания указа.

Читайте: Розривати договір оренди землі – конституційне право громадянина-власника землі (відео)

Согласно черновику законопроекта, не позднее 1 июля 2021 года райсоветы должны будут передать в коммунальную собственность территориальных общин недвижимое имущество, которое находится на территории соответствующей общины и удовлетворяет ее коллективные нужды.

Не позже 1 января 2022 года должен начать работать Единый государственный реестр территориальных общин и вступит в силу требование наличия устава территориальной общины. С 1 января 2023 года, должны заработать остальные госреестры – актов и полномочий местного самоуправления, а также имущества общин. Но порядок ведения реестров Кабинету министров поручается разработать за шесть месяцев со дня вступления закона в силу, то есть до 1 июля 2021 года.

Базовые понятия и новации

Система местного самоуправления включает в себя:

• территориальные общины (ТО);

• органы самоорганизации населения (ОСН);

• органы местного самоуправления (ОМС).

По черновику законопроекта, местное самоуправление осуществляется непосредственно ТО, через советы общин и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы и их исполнительные органы. Ограничение прав ТО на местное самоуправление “может быть применено только в условиях военного или чрезвычайного положения".

К ОМС относятся сельские советы, поселковые советы, городские советы, районные советы, районные в городе советы, областные советы.

Старостинский округ в черновике законопроекта – это часть территории ТО, на которой находятся один или несколько населенных пунктов, кроме админцентра этой ТО. Старостинский округ определяется советом ТО для обеспечения дополнительного представительства интересов жителей этого населенного пункта (населенных пунктов) старостой.

Авторы проекта закона указали, что местное самоуправление в Киеве имеет свои особенности, изложенные в соответствующем законе. Напомним, проект закона №2143-3 “О городе Киеве – столице Украины” о столице ждет второго чтения, к которому был существенно откорректирован по сравнению с первым чтением год назад.

Читайте: “40 страниц сатанизма”: почему нельзя принимать закон “Слуги народа” о Киеве

Будущий законопроект оперирует понятием “стабильное (устойчивое) развитие ТО”, для реализации которого советы общин должны принять стратегические документы и реализовывать их. При принятии стратегических документов законопроект предлагает ориентироваться на резолюцию №70/1 от 25 сентября 2015 года Генеральной Ассамблеи ООН “Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года”.

В проекте документа написано, что право граждан на участие в местном самоуправлении не может быть ограничено по расовым, гендерным, политическим. религиозным и пр. причинам. При этом авторы законопроекта предписывают ОМС прислушиваться к мнению детей и молодежи: "... ОМС должен создать надлежащие условия и обеспечить любому ребенку, достигшему такого возраста и уровня развития, когда тот может высказать свое мнение и взгляды, право самостоятельно или в группе детей свободно выражать их по всем вопросам, отнесенным к компетенции местного самоуправления в Украине". 

ОМС, в том числе депутаты и чиновники будут должны содействовать привлечению молодежи к решению вопросов местного значения и предоставлению помещений под местные молодежные центры на льготных условиях.

Община и устав

ТО, по законопроекту, является первичным субъектом местного самоуправления, которое осуществляет непосредственно и в формах участия, “предусмотренных этим законом, Уставом территориальной общины и решениями совета общины”.  На территории ТО могут образовываться старостинские округа, на территории города – районы.

Решения об образовании, наименовании, ликвидации, установлении и изменении границ районов городов на территории общины принимаются советом общины. Такие решения должны быть обоснованы: культурно-исторически, социально-экономически (количество населения, природные условия, запланированная структура городской территории и типологии застройки и т.д.).

ТО обязательно должна иметь свой устав, хотя эту норму предлагают несколько отсрочить (см. в конце текста). Устав принимается двумя третями голосов совета общины. В уставе ТО должны быть прописаны общие положения, историко-культурные особенности общины, права и обязанности жителей при решении местных вопросов, гражданский контроль за деятельностью местной власти, ее подотчетность общине, описание границ и режимов использования особо ценных территорий и объектов территориальной общины (историко-культурные, архитектурные, археологические и пр.). Положения устава не должны идти вразрез с Конституцией и законами, а акты, принимаемые местным советом, не должны впоследствии противоречить уставу. 

ТО составляется из ее жителей – физлиц (граждан и не граждан Украины), которые на законных основаниях проживают на территории общины.

Для определения принадлежности гражданина к определенной ТО предлагается создать Единый государственный реестр территориальных общин (ЕГРТО), который будут вести органы центральной власти. Но при этом сведения ЕГРТО не будут учитываться “при расчете финансового обеспечения местного самоуправления” за  счет средств госбюджета. Да и сам порядок ведения ЕГРТО, его содержание и объем хранимой информации еще должен детализировать Кабинет министров.

Физлицо может реализовать свое право на участие в местном самоуправлении по принадлежности к соответствующей ТО. Общий критерий такой принадлежности – место проживания человека. Дополнительные критерии такой принадлежности: зарегистрированное право собственности в ТО; уплата физлицом налога на доходы физлиц (НДФЛ), единого налога, платы за землю или налога на недвижимое имущество. 

Непосредственное участие в местном самоуправлении

ОСН, согласно черновику документа, создается по инициативе местных жителей и по разрешению совета общины, который может наделить ОСН частью своих полномочий, а также выделить часть имущества и финансов ТО.

Проект закона описывает формы непосредственного участия ТО в осуществлении местного самоуправления, отмечая, что их перечень не является исчерпывающим (совет общины в соответствии с уставом и законами может одобрять разные формы участия в самоуправлении). Непосредственное участие ТО в местном самоуправлении может осуществляться с использованием информационно-коммуникационных технологий.

Формы непосредственного участия ТО в осуществлении местного самоуправления:

1. Местные выборы, порядок назначения которых определяется Конституцией и Избирательным кодексом.

2. Местные референдумы, в т.ч. плебисциты, порядок назначения и проведения которых определяется профильным законом. Напомним, законопроект №3612 “О народовластии через всеукраинский референдум” принят в первом чтении за основу 18 июня 2020 года. Внес законопроект президент Владимир Зеленский, написанием документа руководил первый вице-спикер ВР Руслан Стефанчук.

Читайте: Эксперты Совета Европы считают, что президентский закон о референдуме хорош, но не очень

1. Общие сборы жителей ТО, которые проводятся в соответствии с законами и уставом ТО. На общих сборах продуцируются решения, которые должны учитываться ОМС.

2. Местные инициативы, которые в порядке, установленном уставом ТО, должны быть обязательно рассмотрены на открытом  порядке заседании соответствующего органа за 60 дней. По результатам рассмотрения местной инициативы соответствующий орган принимает "мотивированное решение". Нельзя рассматривать один и тот же вопрос чаще раза в год.

3. Общественные слушания, порядок проведения которых устанавливается уставом ТО. Инициаторами общественных слушаний могут быть: голова ТО, совет общины, депутатская фракция или группа совета общины, ОМН, жители ТО и староста. Общественные слушания являются обязательным: на стадии формирования задачи на разработку и внесение изменений в стратегические документы; перед принятием изменений устава ТО; перед утверждение местного бюджета на следующий год, перед принятием стратегий стабильного развития общин, градостроительных документов, планов социально-экономического развития, установления ставок местных налогов и тарифов на коммунальные услуги, важных вопросы экологии и др. Предложения, внесенные по результатам слушаний, на протяжении месяца должны быть обнародованы и рассмотрены местной властью.

4. Общественный бюджет – участие жителей ТО в использования части местного бюджета путем предоставления соответствующих предложений по развитию ТО и голосования за них. 

5. Публичные консультации, которые инициируют местные власти для привлечения жителей общины к принятию важных управленческих решений. 

6. Общественная экспертиза деятельности исполнительных органов совета общины. Законопроект не прописывает – должны ли учитываться эти оценки и экспертизы, кем и при каких обстоятельствах.

7. Консультативно-совещательные органы при органах местного самоуправления. Участие в таких органах является добровольным, но в каждом городе в обязательном порядке должен быть архитектурно-градостроительный совет при при главном архитекторе или профильном заместителе местного головы.

Советы, головы, старосты и их полномочия

Совет общины является высшим ОМС, он считается полномочным, если избрано не менее 2/3 его общего состава. Для обеспечения его деятельности представительного органа и юридического лица публичного права (бюджетного учреждения) создается аппарат совета общины. Совет общины образует свои исполнительные органы, которые, в том числе, подотчетны органам государственной исполнительной власти – в случае исполнения соответствующих делегированных полномочий. 

Делегированные полномочия обеспечиваются государством в полном объеме путем закрепления за местными бюджетами общегосударственных налогов и сборов (или их равной для всех территориальных общин доли), а также путем предоставления трансфертов из государственного бюджета в местные бюджеты. Объемы трансфертов должны обеспечивать выполнение норм и показателей, определенных государственным или отраслевым стандартом той или иной услуги.

Районный в городе совет осуществляет местное самоуправление в границах полномочий, которыми его наделил совет общины с учетом коллективных интересов горожан. Такой райсовет создает свой исполнительный орган – исполнительный офис района. 

Районный совет, по законопроекту, будет иметь свой аппарат, но не будет иметь исполнительного органа. 

Областной совет также будет иметь свой аппарат, но у него, как и райсовета, не будет исполкома. Следовательно облсоветы (как и райсоветы) будут передавать свои полномочия по управлению собственностью как и сейчас – районным и областным государственным администрациям (РГА И ОГА).

Это означает, что в Кабмине отказались от идеи ликвидации ОГА и передачи их полномочий исполкомам облсоветов, о чем еще в 2014 году заявлял премьер-министр Арсений Яценюк. Отметим, такая норма содержалась в отозванном законопроекте Владимира Зеленского “о префектах”. А в отозванном законопроекте Кабмина Алексея Гончарука так же, как и в нынешнем черновике проекта закона о местном самоуправлении, сохранялся статус-кво ОГА.

Читайте: Шмыгаль дал понять, что ОГА и РГА до конца года будут упразднены

Сельский, поселковый, городской голова является главным должностным лицом ТО, избирается общиной в порядке, определенном Конституцией и Избирательным кодексом. Его будущие полномочия практически идентичны нынешним. Голова обязан не реже одного раза в год отчитываться о своей работе перед ТО в порядке, определенном уставом общины. Также по требованию не менее трети депутатов местного совета голова общины обязан отчитаться перед советом о работе его исполнительных органов.

Полномочия местного головы могут быть прекращены досрочно:

• если он подаст в отставку;

• если его действия подпадают под перечень случаев, обозначенных в законе (лишение гражданства Украины, решение суда, смерть и пр.);

• по решению местного референдума.

Решение о проведении местного референдума о досрочном прекращении полномочий головы общины принимается советом общины по собственной инициативе, а также по требованию не менее 1/10 части местных граждан с правом голоса. Порядок проведения местного референдума о досрочном прекращении полномочий главы общины определяется законом о местных референдумах.

Решение о досрочном прекращении полномочий головы общины не может быть принято советом общины ранее 180 дней с момента начала полномочий головы общины, и не позже, чем за 180 дней до дня следующих очередных выборов. 

В случае досрочного прекращения полномочий головы по итогам референдума, его полномочия до избрания нового головы осуществляет управляющий делами общины.

Секретаря совета общины, глав районных и областных советов, первого заместителя и заместителя облсовета и заместителя райсовета также, как и сейчас, выбирают депутаты соответствующего совета.

На должность старосты лица утверждаются советом общины. Староста представляет интересы жителей конкретных сел и поселков в исполнительных органах совета общины, а также имеет право принимать участие в пленарных заседаниях совета. Голосовать он не может, но имеет гарантированное право выступления по вопросам, относящимся к его населенному пункту. Также староста принимает участие в подготовке проекта местного бюджета – касаемо финансирования нужд определенного старостинского округа. Также может быть создан совет старост при совете общины.

Местные советы принимают решения на сессиях открытым поименным голосованием (кроме отдельных случаев), результаты которого подлежат обязательному обнародованию. Решение совета в пятидневный срок может быть остановлено головой совета и повторно внесено с обоснованием замечаний. Совет обязан это рассмотреть в двухнедельный срок, и если замечания головы были отвергнуты, а предыдущее решение поддержали 2/3 депутатов, оно вступает в силу. 

Еще три новых реестра и сами себе KPI

Нормативно-правовые акты вступают в силу со дня их обнародования в Едином государственном реестре актов местного самоуправления (ЕГРАМС), если более поздний срок не предусмотрен в самом документе. Индивидуальный акт должен быть обнародован в ЕГРАМС на протяжении 10 рабочих дней с даты его принятия. Если срок обнародования акта нарушен, его законность в суде могут опротестовать местный гражданин, объединение граждан, ОМС или прокурор. Создание и администрирование такого реестра должно быть обеспечено в порядке, установленном Кабмином. 

Также законопроект предусматривает создание Единого государственного реестра полномочий местного самоуправления (ЕГРПМС), который должен содержать информацию о собственных и делегированных полномочиях ОМС. ОМС в течение 20 рабочих дней с момента принятия решения об осуществлении собственного полномочия (или принятия решения о разграничении полномочий между советом общины, ее исполнительными органами и председателем общины) обязан внести сведения о соответствующем полномочии в этот реестр. Сведения о делегированных полномочиях ОМС “вносятся уполномоченным субъектом в порядке”, установленном Кабмином. Объем сведений в реестре и порядок доступа к ним тоже определяется правительством.

Кроме того, ОМС будут должны вести Реестр имущества территориальной общины (РИТО), владельцем и распорядителем которой является ТО в лице совета общины. Для наполнения реестра имущества достоверными данными исполнительный орган ТО обеспечивает сплошную ("суцільну") инвентаризацию имущества ТО, и его движения. 

По итогам такой инвентаризации должно быть:

- установлена достоверность данных бухгалтерского учета и финансовой отчетности предприятий, учреждений и организаций;

- выявлено фактическое наличие имущества и его состояние;

- определено наличие излишка или, напротив, недостачи имущества;

- выявлено имущество, принадлежащее (но не учтенное) общине города Киева;

- выявлено имущество, которое не соответствует критериям признания активом или не используется;

- создано перечень коммунального имущества и соответствующего программного обеспечения о наличии коммунального имущества, его движения и использования.

Эффективность деятельности исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц оценивается "путем измерения ключевых показателей эффективности”, которые подлежат обязательному аудиту совета общины. Эти ключевые показатели эффективности разрабатываются исполнительным органом, после чего, по предложению головы утверждаются советом общины – в рамках “программы деятельности исполнительного органа совета общины", которая “является основой для формирования бюджета территориальной общины".

Компетенции районных и областных советов в целом те же, что у советов общин на своих уровнях, включая принятие решений о порядке пользования объектами общей собственности ТО района или области, но кроме создания исполкомов – их роль, как и сейчас будут исполнять рай- и облгосадминистрации.

Главный градопланировщик общины и градостроительный кадастр

В черновике законопроекта более скрупулезно, чем в действующем законе “О местном самоуправлении”, прописаны обязанности ОМС в сфере градостроительства и архитектуры. Цитируем дословно:

"1) подготовка, утверждение, организация выполнения и реализация местных градостроительных программ;

2) обеспечение разработки, утверждение и реализация градостроительной документации на местном уровне, определенной отраслевым законодательством;

3) выбор, изъятие (выкуп) и предоставление земли для градостроительных потребностей, определенных градостроительной документацией;

4) обеспечение строительства и реконструкции существующей застройки и территорий ТО, реставрация, сохранение объектов культурного наследия, находящихся в собственности ТО, и традиционного характера среды;

5) регулирование земельных отношений при осуществлении градостроительной деятельности;

6) координация на территории ТО деятельности субъектов градостроительства по комплексной застройке территории территориальной общины;

7) предоставление в соответствии с законом строительного паспорта застройки земельного участка, градостроительных условий и ограничений застройки земельных участков на территории ТО, паспорта привязки временного сооружения для осуществления предпринимательской деятельности;

8) обеспечение общественных интересов при планировании и застройке территорий;

9) осуществление комплексной застройки территорий ТО;

10) присвоение, изменение, корректировка, аннулирование адресов объектов недвижимого имущества;

11) осуществление градостроительного мониторинга на местном уровне;

12) организация проведения в установленном порядке архитектурных и градостроительных конкурсов".

Новая новелла – детализация полномочий и обязанностей заместителя головы общины  по вопросам градопланирования. Предлагается, что такой заместитель назначается головой общины по результатам конкурса, проводимого в соответствии с положением, утвержденным решением совета общины.

Заместитель головы по вопросам градопланирования возглавляет структурное подразделение местного и отвечает за формирование городской политики в сфере градостроительства и архитектуры. Ему не может быть подчинено “структурное подразделение, ответственное за реализацию местной политики в сфере градостроительства и архитектуры, к исключительной компетенции которого относится предоставление административных и других услуг в сфере градостроительства и архитектуры на территории общины”, то есть – местный ГАСК.

Такой заместитель:

- обеспечивает разработку городской политики в сфере градостроительства и архитектуры на территории ТО;

- обеспечивает и организует проведение общественных слушаний и публичных консультаций по вопросам планирования территории и развития ТО (такие общественные слушания являются обязательными при разработке соответствующих документов);

- обеспечивает разработку стратегических документов по развитию общины, градостроительной документации;

- обеспечивает организацию и проведение архитектурных, градостроительных, художественных конкурсов и конкурсов транспортных концепций по заказу ОМС общины;

- обеспечивает развитие и администрирование Градостроительного кадастра общины, осуществление градостроительного мониторинга;

- согласовывает проекты градостроительной документации на соответствие стратегическим документам по развитию общины с учетом заключения архитектурно-градостроительного совета (или возвращает проект разработчику с обоснованными замечания о несоответствии проекту стратегическим документам по развитию общины);

- согласовывает с участием архитектурно-градостроительного совета как совещательного органа проекты на особо ценных территориях и в зонах исторических ареалов города.

Заместитель головы общины по вопросам градопланирования ежегодно отчитывается перед советом общины о состоянии дел в сфере градостроительства, представляет результаты градостроительного мониторинга, а также планы развития общины.

Черновик законопроекта гласит, что ОМС “обеспечивают деятельность Градостроительного кадастра общины с проведением градостроительного мониторинга на постоянной основе”. Градостроительный кадастр должен быть открытым для доступа физических и юридических лиц. Он должен включать все стратегические документы по развитию общины и градостроительную документацию. Во время общественных слушаний и общественного обсуждения проекты стратегических документов по развитию ТО и градостроительной документации размещаются на публичном портале градостроительного кадастра общины.

Надзор и контроль

Еще одна новая новелла – надзор за законностью актов ОМС, который, по мнению авторов законопроекта, нужен для “усиления гарантий соблюдения ОМС и их должностными лицами предписаний Конституции и законов Украины и не может охватывать вопросы целесообразности, экономичности или эффективности осуществления полномочий соответствующими органами или должностными лицами местного самоуправления".

О том, какие именно органы должны надзирать за законностью актов ОМС, в документе сказано в общих чертах: 

"1. Органами исполнительной власти, осуществляющими обеспечение законности (далее – органы по обеспечению законности), являются:

1) орган, осуществляющий обеспечение законности на центральном уровне;

2) орган, осуществляющий обеспечение законности на региональном уровне;

3) орган, осуществляющий обеспечение законности на районном уровне".

На центральном уровне осуществляется надзор за актами Киевского и Севастопольского горсоветов, их исполнительных органов, а также областных советов. На региональном уровне – за актами головы общины, совета общины (кроме Киева и Севастополя), районного в городе совета, их исполнительных органов, районного совета. Органы по обеспечению законности районного уровня осуществляют мониторинг по актам советов общин и предоставляют по обращению таких органов "методически-консультационную помощь".

Согласно черновику законопроекта, органы по обеспечению законности "принимают меры по устранению нарушений требований по обеспечению законности в отношении нормативно-правовых актов" ОМС:

• обращаться в ОМС и к их должностным лицам с обязательными к выполнению требованиями об устранении нарушения законодательства и устанавливать для этого необходимый срок;

• составлять протоколы об административных правонарушениях, если ОМС или его должностное лицо не предоставило информацию по запросу контролирующего органа;

• обращаться в суд с иском о признании актов ОМС незаконными и их отмене;

• обращаться в суд с исками о досрочном прекращении полномочий ОМС или его должностного лица.

Будут ли контролирующими органами, как и сейчас прокуратуры или парламентарии и чиновники вновь вернутся в идее создания института префектов – неизвестно. Впрочем, учитывая, что ОГА не ликвидируются – смысла в создании префектов нет.

Читайте: 

Децентрализация Зеленского: префекты, облисполкомы и унитарное государство, состоящее из громад

Владимир Зеленский отзывает одиозный проект закона “о префектах”

Фото: коллаж KV

КиевVласть