Обираємо за законом. Дотримання норм виборчого права в громадських організаціях
Днями в Києві відкрився перший в Україні й найбільший в Європі Музей передвиборчої агітації. Круто! А, можливо, це ще й якось пов’язано з тим , що більшість громадян нашої країни просто не мають уявлення про виборче право. Особливо про те, як це право застосовувати в громадських організаціях.
Тому я, юрист Українського Товариства сліпих, вирішив дослідити дотримання норм виборчого права в громадських організаціях.
Конституція багато яких прав декларує для громадян, але як їх застосувати на практиці ми не знаємо, а тому і виникають час від часу різні тлумачення неврегулюванних (проблемних) питань. Така ситуація спричинена тим, що у профільних законах відсутні норми права, які можна застосувати.
Гарантоване конституцією виборче право – обирати та бути обраним задеклароване, але чому ми думаємо, що стосується це право лише виборів до органів влади?
За визначенням юридичної літератури, виборче право - це сукупність правових норм, що регламентують право кожного вільно обирати і бути обраними.
Демократичні перетворення в сучасному суспільстві відкрило багато можливостей для людей у різних сферах від бізнесу до громадських ініціатив.
Кожен член того чи іншого товариства має свої права та обов’язки.
Розглянемо одне з них – право обиратися й бути обраним.
Коли мова йде про вибори до органів державної влади та місцевого самоврядування, то начебто майже все зрозуміло. Є виборчий кодекс і ряд інших нормативних актів, які регулюють виборчі процеси.
А що відбувається в приватному секторі права, як відбуваються вибори в акціонерних товариствах, кооперативах різного роду, громадських об’єднаннях тощо?
З огляду на останні події, що відбуваються зі звітно-виборчими процесами в первинних та обласних організаціях Всеукраїнської організації “Українське товариство сліпих” (надалі – УТОС) виникла необхідність провести дослідження питання виборчого права на реальному прикладі.
Виборче право публічного та приватного характеру
В демократичному, громадському суспільстві право брати участь в управлінні державою, місцевим самоврядуванням, громадським об’єднанням, політичною партією, різного роду кооперативами та колективними підприємницькими утвореннями є невід’ємним право кожного громадянина, хто дотичний до того чи іншого утворення.
Що воно таке – виборче право та до чого тут ст. 38 Конституції України?
Стаття 38 Конституції України кожному гарантує вільно обирати і бути обраними, але вся юридична література обмежується вивченням тільки виборчого права публічного характеру.
Виборче право – це сукупність правових норм що регламентують право кожного вільно обирати і бути обраними не залежно від публічного чи приватного права.
Для того, щоб був зрозумілий хід думок автора розпочну з головного.
У профільному Законі України “Про громадські об’єднання” відсутні норми, що регламентують права та обов’язки члена громадського об’єднання, а отже як обирати до керівного органу та бути обраним – не зазначено.
Можна зауважити, що в ст. 3 Закону України “Про громадські об’єднання” обумовлено сам принцип, за яким діє організація (об’єднання) - “самоврядність передбачає право членів (учасників) громадського об'єднання самостійно здійснювати управління діяльністю громадського об'єднання відповідно до його мети (цілей), визначати напрями діяльності, а також невтручання органів державної влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в діяльність громадського об'єднання, крім випадків, визначених законом”.
За змістом пункт 4, частина 1, статті 11 ЗКУ “Про громадські об’єднання” визначено, що має міститися в статуті громадської організації щодо питання органу управління: “…повноваження керівника, вищого органу управління, інших органів управління (далі – керівні органи) громадського об'єднання, порядок їх формування та зміни складу, термін повноважень, а також порядок визначення особи, уповноваженої представляти громадське об'єднання, та її заміни (для громадських об'єднань, що не мають статусу юридичної особи…” Ну, з керівником – ясно, але права та обов’язки членів громадської організації не визначені. На думку законодавця, дані питання віднесено до компетенції статутних норм тієї чи іншої громадської організації.
Наскільки зручно користуватися в побуті недосконалими законодавчими актами, які іноді можна тлумачити двозначно, - прикладів безліч.
Отже, якщо в законах відсутні прямі норми, то доведеться застосовувати аналогію права та законодавства. За змістом ст. 8 Цивільного кодексу України
“1. Якщо цивільні відносини не врегульовані цим Кодексом, іншими актами цивільного законодавства або договором, вони регулюються тими правовими нормами цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, що регулюють подібні за змістом цивільні відносини (аналогія закону).
2. У разі неможливості використати аналогію закону для регулювання цивільних відносин вони регулюються відповідно до загальних засад цивільного законодавства (аналогія права)”.
Які права членів товариства, які не досягли повноліття?
За аналогію права кожне громадське об’єднання, політична партія, різного роду кооперативи та колективні підприємницькі утворення приватного права має містити у своєму статуті норми щодо активного та пасивного виборчого права кожного члена (учасника).
Пункт 10.1 Статуту УТОС встановив право члена УТОС: “Обирати та бути обраним в усі керівні органи УТОС”.
За змістом пункту 6 Статуту УТОС встановлено: “Членами Українського товариства сліпих можуть бути особи, які проживають на території України, досягли віку 14 років, визнані інвалідами з дитинства, інвалідність яких пов’язана з органами зору, та інваліди І, ІІ, ІІІ груп по зору, а також зрячі громадяни, які беруть активну участь в житті Українського товариства сліпих та проживають на території України”.
Тобто громадяни, що досягли 14-ти річного віку можуть бути членом УТОС. А яке у них виборче право, активне чи пасивне, чи мають обидва?
Аналогія закону показує, що активне виборче право у особи настає з досягненням 18-річно віку.
Активне виборче право — право громадян обирати на виборах.
Пасивне виборче право — право громадянина бути обраним.
Тобто, виходить, що всі наші члени Товариства (школярі, студенти), яким не виповнилося 18 років не беруть участь у виборах.
Тут виникає інше питання, як їх враховувати під час визначення квоти? Статут УТОС на це відповіді немає.
Загальні збори та конференції
Продовжимо зі способу реалізації голосу. В Статуті УТОС застосовано обидва – пряме (безпосереднє) голосування та непряме. Пряме голосування використовується на нижчих рівнях, в первинних організаціях.
Так п. 71.1. Статуту УТОС встановлює обирання голови первинної організації прямим голосуванням, але це при умові проведення загальних зборів первинної організації. Адже п. 68 говорить, що вищим органом первинної організації є загальні збори або конференція. Не зрозуміло, як може бути “або, або”? Адже відповідно до аналогії права – вищим органом є загальні збори.
Конференція - це збори (нарада) окремих осіб. Не всіх осіб, а визначене коло осіб, в нашому випадку – це представники на конференцію первинної організації. Якщо проводиться конференція первинної організації то виникає логічне питання – на неї має прибути делеговані представники (делегати). Делегати від кого? Адже первинна організація – найнижча ланка в структурі УТОС.
Для проведення загальних зборів первинної організації необхідно зібрати відповідно до п. 28 Статуту УТОС не менше 2/3 членів первинки, але Положення “Про первинні організації” від 15 лютого 2012 року допускає п. 2.2 “В первинних організаціях, де скликання зборів неможливо, рішенням правління скликається конференція, за нормами представництва, що встановлюються правлінням первинної організації”. Скликати загальні збори не завжди є можливість у зв’язку з географічною віддаленістю місця проживання членів Товариства, їх доступністю в переміщенні до місця проведення зборів та інші поважні причини, правління первинної організації може скликати конференції за встановленим модусом представництва. Представництва від кого?
Отже, для проведення первинною організацією не загальних зборів, а конференції, і щоб вона була легітимною, необхідно провести загальні збори в групах та висунути делегатів на конференцію первинної організації.
Тут виникає наступна проблема: немає положення про групи та групоргів.
Суміщення двох представницьких посад
Інше питання, яке на сьогодні викликає багато суперечностей – це займання двох посад, для прикладу голова обласної організації та первинної організації.
Статут УТОС не містить прямих норм, щодо даного питання, які прямо забороняють чи дозволяють обіймати дві виборчі посади, де одна одній підлеглі (підпорядковані).
У Положенні “Про обласні організації, Київську міську організацію та організацію в Автономній Республіці Крим Українського товариства сліпих і їх ревізійні комісії”, зазначається: “Голова правління обирається відкритим голосуванням більшістю голосів з будь-якої кількості кандидатур із числа делегатів конференції. Голова обласного правління може бути одночасно головою однієї з первинних організацій”.
Але чи відповідає таке становище речей виборчому право, адже внутрішні нормативно правові акти підприємств, організацій, державних органів, місцевого самоврядування не можуть суперечити, зменшувати, обмежувати права громадян відповідно норм Конституції та законів України.
Правління товариства та голови правління за аналогією, це представники своїх громад (організацій), які мають представницький мандат на здійснення управління організацією від імені громади. Одночасно перебувати на двох виборний посадах неможливо. Адже за аналогією, Президент України не може буди одночасно депутатом Верховної Ради чи головою Верховної ради.
І ось чому.
Чинне законодавство України не містить визначення “представницького мандату”. Конституційний Суд України дійшов висновку, що термін “представницький мандат” обов’язково пов’язаний з обранням особи, зокрема, народним депутатом України чи депутатом ВР АРК, депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради з наданням їй відповідних повноважень, в тому числі виступати від імені виборців.
Згідно з Конституцією України, зазначає Конституційний Суд, представницький мандат мають народні депутати України , Президент України, депутати ВР АРК, а також депутати сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, що прямо зумовлено представницьким характером цих органів.
Міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста (ч. 1 ст. 12 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”) з представницьким мандатом. Отже.ю він має відмовитися від іншого представницького мандату.
Голову первинної організації обирає громада, яка входить до відповідної обласної громади (організації). Отже обрання однієї й тієї ж особу на посади, що підлеглі одна одній є не правильним, по-перше, з вище зазначених підстав, по-друге, у зв’язку з наявністю конфлікту інтересів.
У ст. 1 Закону України “Про запобігання корупції” зазначено: “пряме підпорядкування – відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх виконанням”. Чи є тут пряма залежність керівника нижчого рівня від вищого? Так. При цьому тут присутній “потенційний конфлікт інтересів – наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень”. Якщо копнути глибше, то з’явиться “реальний конфлікт інтересів – суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень”.
Багато хто може зауважити, що Закон України “Про запобігання корупції” стосується посадових осіб державних органів влади та місцевого самоврядування. Так, у профільних законах таких норм немає, але при виявленні однакового предмета, що призводить до конфлікту інтересів, буде застосовано аналогію закону. А отже – притягувати до відповідальності будуть відповідно того закону, норми якого були порушені.
Зараз в УТОС відбувається звітно-виборча кампанія. Іноді тут виникають складні ситуації, не окреслені нормами статуту УТОС чи чинним законодавством України. Припустимо, чи можна проводити конференцію, якщо одна, дві делегації з поважних причин не взяли участь?
Якщо через відсутність на конференції конкретної делегації не вистачатиме кількості голосів для встановлення кворуму, то проведення такої конференції буде не легітимним.
Право фото-відео фіксації публічних подій
Реалії сьогодення створили моду все фіксувати на фото та відео. Отже, декілька слів про моду.
Знімання людей для подальшого оприлюднення фото-, відеоматеріалу регламентовано статтею 307 Цивільного кодексу України, але це право не є абсолютним і може бути обмежене. Так, фізичну особу може бути знято на фото-, кіно-, теле- чи відеоплівку лише за її згодою (крім деяких виключень), оскільки процес відповідної зйомки може певним чином суттєво порушувати особисті немайнові права фізичної особи.
Якщо зйомки проводяться відкрито – на вулиці, на зборах, конференціях, мітингах та інших заходах публічного характеру, припускається, що особа надала згоду на знімання її на фото-, кіно-, теле- чи відеоплівку.
Без згоди можна вести фото-, відео знімання службових, посадових або публічних осіб органів державної влади та місцевого самоврядування під час виконання ними своїх посадових обов’язків, але при цьому необхідно попередити про таку зйомку.
Якщо фото-, відео знімання особи, публічний показ, відтворення, розповсюдження зображень з нею здійснювалися без її дозволу і вона вважає, що такими діями їй завдано матеріальної та/або моральної шкоди, вона має право звернутися за захистом своїх прав та інтересів до суду з відповідною позовною заявою.
Отже проводити фото-відео знімання публічних заходів можна, але якщо під час відтворення зображення у вигляді матеріалу буде причинено шкоду недостовірною інформацію якій небуть особі, то така особа має право вимагати спростувати такі дані чи відшкодувати збитки навіть у судовому порядку.
До-речі: у випадку, якщо керівник підприємства, установи чи організації бажає встановити відеоспостереження і фіксувати дії своїх працівників, він повинен заздалегідь попередити працівників і відобразити такі умови праці у правилах внутрішнього трудового розпорядку.
Чи можна обирати головою організації кандидата, який є членом іншої первинної організації УТОС?
Актуальне питання не лише для товариств, а й для суспільства в цілому: чи можна обирати не громадянина держави міським головою, керманичем держави?
За змістом ст. 102 Конституції України Президентом України може бути особа, яка прожила в Україні 10 років при цьому має пасивне виборче право з обмеженого віку. При цьому кандидат зобов’язаний володіти державною мовою. І не може обиратися більше двох разів підряд.
Щодо останнього пункту - в статутах громадських організацій він ніде не прописаний. Натомість є інші обмеження. Наприклад, в статуті ГО Українське товариство глухих (надалі – УТОГ) міститься обмеження обрання голови ГО УТОГ: з’їздом УТОГ обирається голова “серед делегатів — осіб з інвалідністю зі слуху, на альтернативній основі таємним або відкритим голосуванням терміном на 5 років голову Українського товариства глухих та голову Центральної ревізійної комісії УТОГ”. Тобто, головою організації обирають саме ту особу, яка має ознаки тотожності до соціальної групи. До речі, тут міститься демократична норма, яка відсутня в Статуті УТОС – можливість застосувати таємне голосування.
Якщо вернутися до теми розділу то зауважимо, що в статуті згаданого товариства не має норм щодо обрання делегатом (керівником, представником) не від свої громади (первинної організації).
У Статуті УТОС зазначено, що право голосу має тільки делегат, а про інших учасників (запрошених, гостей чи відповідальних за проведення зборів, конференцій) - ні слова. Отже, обирати та бути обраним до керівних органів має право лише особа, яка перебуває на обліку в організації УТОС.
Дехто може зауважити, що мовляв в Україні відмінено паспортний режим і прописку. Так, відмінено, але це не означає, що можна вільно висуватися в кандидати не від своєї громади. Такий стан речей зумовлено ще тим, що в УТОС існує система фіксованого членства на відміну від інших громадських організацій.
Зважаючи на нові тенденції в демократичному розвитку громадського суспільства, доцільно розширити виборчі права кандидатів в делегати з’їзду та голови організації. Розробивши механізми попереднього голосування чи задіяти широкі прямі вибори, а не так як зараз відбувається – через представників.
Чи можна висувати та обирати особу на керівні посади чи делегатом у разі її відсутності?
За всю історію існування в Україні виборчої системи є всього один випадок, який вважається прецедентному у виборчому праві, коли особу висували та зареєстрували кандидатом за її відсутності. Вся юридична наукова думка висловлювалося на цей рахунок однозначно. І ось чому.
В природі сутності людини існують особисті права громадян, які не можна передавати своїм представникам.
Особисте немайнове право — це абсолютне суб'єктивне право, що належить кожній фізичній особі, є невіддільним від неї, не має економічного змісту, має властивість індивідуалізації особи, яке виникає у неї від народження або за законом та належить їй довічно. Фізична особа не може відмовитися від особистих немайнових прав, не може бути позбавлена цих прав.
За змістом ч. 1, ст. 272 Цивільного Кодексу України кожна “фізична особа здійснює особисті немайнові права самостійно. В інтересах малолітніх, неповнолітніх, а також повнолітніх фізичних осіб, які за віком або за станом здоров'я не можуть самостійно здійснювати свої особисті немайнові права, їхні права здійснюють батьки (усиновлювачі), опікуни, піклувальники”.
До особистих не майнових прав відноситься і виборче право, яке закріплене в ч. 1, ст. 17 Виборчого Кодексу України “кожен виборець голосує на виборах особисто. Голосування за інших осіб чи передання виборцем права голосу будь-якій іншій особі забороняється”.
А чи можна висувати особу за її відсутності, то на цей випадок законодавство лише зазначає, що громадяни України, які є виборцями, мають право висування кандидатів на виборах (ст. 11).
Ми встановили, що виборче право є особистим не майновим правом і воно є невід’ємним від особи, отже і висування має відбуватися за присутності особи, а коли така особа стала кандидатом то голосування за неї можна здійснювати і за її відсутності, при наявності письмової згоди.
Якщо ми втратили зір, то це геть не означає, що ми втратили життя в суспільстві.
Ігор Шевченко, юрист
