Отечественные проблемы градостроительства VS опыт Польши

Киев, как и более половины городов Украины, не имеет актуального Генерального плана. Отсюда: постоянные хаотические застройки, ведущие к созданию гетто даже в исторической части города; перегруженность автодорогами или их нехватка; перманентный коммунальный коллапс; массовое разрушение памятников архитектуры; уничтожение зеленых зон и т.д, и т.п.

Парадоксальность ситуации в Киеве усугубляется тем, что у нашей столицы есть целых два Генплана. Первый разрабатывался с 1997 года, был принят в 2002 году и должен был действовать до 2020 года. Второй начали разрабатывать во времена мэра/главы Киевской горгосадминистрации (КГГА) Леонида Черновецкого – до 2025 года. Эти два документа исповедуют кардинально различные стратегические подходы. 

Генплан Киева до 2020 года предусматривает развитие столицы и пригородной зоны за счет присоединения к нему 10 административных районов области. Но он не был согласован с территориальными общинами и органами местного самоуправления, Киевским областным советом и Киевской облгосадминистрацией.

А проект Генплана до 2025 года, который не вступив в действие уже не совпадает с реальностью, предусматривает развитие города за счет использования собственных площадей.

Наличие этих двух стратегических документов приводит к тому, что основные формальные решения принимаются со ссылкой на действующий Генплан-2020, а отдельные тактические решения в части разработки детальных планов территорий (ДПТ) – со ссылкой на проект Генплана-2025. Это привело к тому, что, вопреки закону "О регулировании градостроительной деятельности", в Киеве сложилась никуда не годная ситуация с градостроительным планированием.

KV проанализировала основные проблемы градостроительного планирования на примере того, как это делается в соседней Польше.

Законодательство Польши более 20 лет описывало только процедуру подготовки и принятия документации по пространственному планированию, но не регламентировало ее содержание.Вследствие этого, много инвестиций отвечали нормам, но были сомнительны относительно их соответствия пространственному порядку и устойчивому развитию.

Только в 2015 году в Польше была законодательно урегулирована содержательная часть пространственного планирования: были добавлены положения, отражающие принципы первоочередного развития территорий. Теперь новые пространственные структуры формируются так, чтобы минимизировать транспортные расходы, связанные с их освоением. А размещение новых жилых объектов не может препятствовать движению пешеходов и велосипедистов и должно позволять жителям максимально увеличить использование общественного транспорта, как основного средства передвижения.

Об этом, в частности, идет речь в “Пособии по вопросам пространственного планирования для уполномоченных органов градостроения и архитектуры ОТО”,  изданном в рамках национального проекта “Децентрализация” при поддержке “U-Lead с Европой”. 

Общественные консультации 

Законодательство Украины предусматривает участие общественности в процессе пространственного планирования лишь в начале работы в форме письменных предложений и уже после разработки проекта градостроительной документации в форме общественных слушаний относительно учета общественных интересов. Этого, конечно, недостаточно. Особенно, учитывая тот факт, что происходят консультации достаточно формально. 

Если предположить, что закон определяет необходимый минимум для местных органов власти, то формальная процедура разработки и утверждения градостроительной документации может быть дополнена инициативами и действиями, не запрещенными законом. При этом могут привлекаться жители и другие заинтересованные стороны (например, местные предприниматели) к самому процессу пространственного планирования. Такое "неформальное планирование”, вероятно, поможет избежать или смягчить потенциальные конфликты во время сотрудничества, чтобы в официальной процедуре их не было.

Запланированное, умное и последовательное участие общественности будет иметь положительные результаты на всех этапах процесса планирования. Жители будут довольны, если результат отразит их потребности и стремления. Благодаря консультациям разработчик градостроительной документации может избежать критики и непонимания. Через противоречивые интересы различных заинтересованных сторон заказчик градостроительной документации может находить пути, которые уменьшают риск будущих конфликтов.

Читайте: В КГГА под шумок отпусков стартовали общественные слушания по четырем новым ДПТ

Согласно польскому законодательству, общественность должна принимать участие в создании и утверждении акта о пространственном планировании. Этот диалог начинается до начала процесса разработки, а не после получения готового проекта документации. 

Консультации должны информировать местную общину о процедуре планирования, представить нынешнюю ситуацию в соответствующей сфере, представить план работы, сообщить замечания и указать желаемые решения заинтересованных сторон.

Отдел градостроительства (городская власть) готовит планы пространственного развития. В соответствии с ними департамент социального диалога в мэрии Познани организует консультации и руководит ими. Встречи с жителями проводятся обычно в специальных для этого сооружениях либо школьных зданиях днем. Записи таких встреч всегда доступны.

Местные органы власти привлекают инструменты, которые повышают эффективность общественных консультаций: визуализация проекта (3D-модели), научно-исследовательские прогулки, диагностические семинары, онлайн-опросы, образовательные мероприятия, связанные с пространственным планированием (направленные на детей, молодежь, взрослых) и т.п.

Консультации проводятся в два этапа:

1. Заседает проектная группа отдела градостроительства с заинтересованными жителями, обсуждает условия и предположения относительно плана (после изучения условий и направлений пространственного развития) и собирает предложения. На этом этапе не существует конкретного предложения от разработчиков градостроительной документации.

2. Заседает проектная группа отдела градостроительства с заинтересованными жителями и обсуждает концепцию проекта плана, изучает мнения по этому вопросу. Жители получают конкретный проектный план согласно проведенному экологическому анализу и последствия согласования с другими городскими единомышленниками.

Гетто исторического центра

В Киеве сегодня есть проблемы с разработкой историко-архитектурного опорного плана – частью Генплана, который предполагает границы охранных зон и режимы. Поэтому разрушение и застройка исторического ареала территории уже стали обыденностью. Хотя, по информации KV, такой опорный план был передан на утверждение в Министерство культуры еще около двух лет назад.

Тем временем в Польше в 2015 году был принят закон о ревитализации, который ввел новый тип документации – местный план ревитализации. Теперь планировочная деятельность начинается с подготовки программы оживления, в которой диагностируются существующие проблемы и потенциалы, разрабатываются цели, описываются планируемые направления действий, проекты, а также финансовые и организационные мероприятия.

Закрытый доступ к градостроительной документации

Приказ Министерства регионального развития №220 от 15 августа 2018 года предусматривает, что общины, которые приняли генпланы, зонинг и ДПТ, могут их публиковать в открытом доступе в современном формате. Но как принудить местные власти, которые вообще не спешат с утверждением “современной документациии”, еще и публиковать эти материалы в открытом доступе – неизвестно. Чем, в том числе, пользуется и столичная власть в лице соответствующих департаментов КГГА.

Особенно острой застройщики считают проблему отсутствия в открытом доступе информации о зонировании территорий. Без этой информации нельзя понять, что и где разрешено строить. Сейчас, в большинстве случаев, для получения этой информации представитель инвестора должен физически приехать в орган власти или местного самоуправления, посмотреть бумажные документы непосредственно на месте. При этом часто нельзя скопировать графические материалы градостроительной документации, поскольку на весь пакет материалов наложен гриф “Для служебного пользования”, что противоречит и здравому смыслу, и эффективному управлению.

Поэтому достаточно остро строит необходимость создания открытой оцифрованной системы градостроительной документации, чтобы любой желающий мог ее изучить в любое время с любого гаджета. Это, в свою очередь, минимизирует возникновение конфликтных ситуаций, дает возможность качественного прогнозирования и является предпосылкой устойчивого развития территории

Читайте: Участники АТО не получат землю в Киеве, потому что в столице нет зонинга и ДПТ (документ)

В Польше, впрочем, тоже нет императивной обязанности для местных властей публиковать результаты аналогичных исследований. Но местный план пространственного развития обязательно публикуется в официальном бюллетене воеводства и на веб-сайте гмины (местного органа самоуправления). Каждый имеет право ознакомиться с “исследованием” или местным планом и получить выписки из них.

В последнее время в Польше часто используется цифровая 3D-модель в пространственном планировании. Например, бюро планирования города в Лодзи пользуется цифровой 3D-моделью города, чтобы ускорить деятельность по городскому планированию, уменьшить затраты на нее, а также выработать инструмент для более эффективных общественных консультаций. Модель создана с использованием лазерного сканирования и цифровых изображений.

Эти карты были доступны для всех жителей на сайте бюро планирования города. Следующие 3D-модели для 50 тыс. зданий, данные по 30 тыс. кустарников и 190 тыс. деревьев (с указанием их типа, высоты и диаметра кроны) были добавлены в базу данных. Благодаря этому можно разработать для каждого местного плана пространственного развития две цифровые модели: одну с существующим положением и перспективную модель территории.

Цфровые 3D-модели гораздо проще понять, чем традиционные местные планы, представленные на карте и в сопроводительном тексте. Использование 3D-технологий уменьшает время и затраты, необходимые для анализа, например инвентаризации, хотя и не может полностью заменить их.

Цифровая 3D-модель существенно облегчает публичные консультации и открывает новые возможности. Во время встреч можно работать в режиме реального времени, например, чтобы легко изменить высоту зданий, их размеры или расположение. В то же время можно провести анализ затенение или пересечения с технической инфраструктурой для новых домов. Все разработанные варианты могут быть опубликованы в виде мультимедийных презентаций, доступных через веб-браузер.

Отсутствие четких сроков 

В Украине отсутствуют четкие сроки для разработки и принятия градостроительной документации. Примером может служить сумбурность решений по зонингу Киева. Первоначально предполагалось создание плана зонирования территории (проект уже есть разработанным) и включение его в Генеральный план. Хотя потом решение изменили, решили утвердить новый Генплан, а уже после – зонинг. По сей день по вопросу зонинга так и ничего и не решено. 

В Польше тоже нет четких сроков для принятия градостроительной документации. Но есть интересная судебная практика: если местный план пространственного развития не будет принят для конкретной территории, то каждый инвестор может подать заявление в суд для принятия решения об условиях развития на основе "правил добрососедства".

Внесение изменений в градостроительную документацию

В Украине корректировке подлежит вся градостроительная документация, утвержденная до 2011 года. В областях – это более 80% от общей массы документов. Есть генпланы, утвержденные лет 40-60 назад и существующие только в бумажном варианте, хотя еще Минрегион последнего Кабмина Азарова обязал все органы местного самоуправления перевести генпланы в электронный формат. 

Согласно закону, местные советы имеют право вносить изменения в генпланы не чаще одного раза в пять лет. И эта норма ведет к еще одной коллизии.

Например, инвестор хочет реализовать в городе строительный проект, но генплан, утвержденный пару лет назад, предусматривает совсем другое функциональное назначение для избранной локации. Разумеется, инвестор получает отказ или предложение обратиться облгосадминистрацию. Но часто возникает совсем другая история – местная власть решает, что проект целесообразен, но вместо внесения изменений в генплан разработает ДПТ, который так или иначе вступает в конфликт с генпланом. Что ведет к дискредитации генплана, как основного градостроительного документа, а.ю при желании, такая стройка может быть остановлена через судебное решение.

Читайте: Апелляционный суд Киева подтвердил незаконность ДПТ Никольской Слободки

В Польше пространственное планирование является  обязанностью общин (гмин). Поэтому на уровне местного самоуправления принимаются всесторонние решения по пространственному планированию, в частности, по периодичности/необходимости внесения изменений.

Резюмируя, отметим, что все проблемы с градостроительным планированием в Киеве можно исправить. Для этого достаточно принять единую стратегию развития города и отменить “ручное управление” Киевом. Но этому мешает отсутствие политической воли у городской власти во главе с Виталием Кличко.

Потому в столице большинство решений, по развитию города принимаются не на уровне Генплана, а на основании тактических ДПТ. Мол, это удобнее для инвесторов. Но на деле это приводит к усугублению хаотической застройки – без учета нагрузки на инфраструктуру, потребностей по социальным объектам, зеленым территориям и пр.

Отсюда – неизбежный транспортный коллапс, не уменьшающиеся очереди в школы и детские сады, загазованность улиц, перманентные поломки трансформаторов и порывы труб холодного и горячего водоснабжения, а также ставшие традицией аварии на канализационных коллекторах.

Читайте: Европейцы подтвердили сложность создания Киевской агломерации

Анжела Заика, журналист КиевVласть

КиевVласть