Щодо впровадження в Україні “Єдиної державної е-системи у сфері будівництва”
Наразі в керівництві нашої держави сперечаються – треба чи не треба зараз впроваджувати "Єдину державну е-системи у сфері будівництва".
Потрібно усвідомити, що без створення містобудівного кадастру ніякої будівельної е-системи не може бути. При цьому група активних діячів продовжує в Україні "реформи" з повною відірваністю від реалій європейського досвіду реєстрації об'єктів, обліку показників розвитку територій, звітності органів управління (нагляду і контролю). Впевнений, що зараз потрібно говорити про кадастр і про моніторинг, а не про симулякр е-системи реєстрації будівельних об'єктів з порушеннями ДБН і неіснуючий досвід "єдиної е-системи сфери будівництва".
Ще за часів античності, в Римській імперії велись поземельні книги кадастру (реєстру) прав на майно для великих латифундистів, а в 1718 році почали створювати перший кадастр землі та нерухомості на картах у масштабі 1:2000. Цей кадастр введено в дію 1 січня 1760 року і названо міланським “парцелярного” типу. Він слугував основою для розробки систем кадастрів Франції, Бельгії, Австрії, Голландії і Швейцарії. Його ще інколи чомусь називають “наполеонівським”.
До середини XIX століття в західноєвропейських країнах земельні справи з реєстрами (кадастрами) обліковували різні напрями, які розподілялись на 4 групи:
1) справи, пов'язані з оподаткуванням землі або фіскальний кадастр;
2) справи з юридичного зміцнення кордонів земельної власності та розмежування;
3) справи по переділу і перерозподілу земельних володінь, підготовки земельних ділянок для нового будівництва чи іншого освоєння володінь, розділ общинних земель, будівництво доріг, встановлення і зняття сервітутів тощо;
4) справи за визначенням прав на нерухоме майно, відомі в німецьких державах як поземельні книги, в інших європейських країнах – як іпотечні книги.
Для розуміння доцільності імплементації будь-якого іноземного досвіду в Україні, необхідно усвідомлювати, що облік даних в країнах ЄС базується в єдиній системі координат у формі Номенклатури територіальних одиниць для статистики (фр. nomenclature des units territoriales statistiques, NUTS). В цій системі найнижча ланка місцевого рівня країн ЄС (комуни) не володіє інструментами обліку земельних питань, не розробляє планувальну документацію місцевого рівня та не створює системи містобудівного і земельного кадастру.
Так, 2479 польських муніципалітетів (гмін) відносяться до низового рівня NUTS 4-5 і проводять моніторинг та відповідають за: 1) громадський транспорт; 2) соціальні послуги; 3) житло; 4) навколишнє середовище; 5) культуру; 6) дошкільну та початкову освіту. Земельні та планувальні функції (містобудівні) знаходяться на вищому рівні повітів та воєводств.
Громади в Україні, натомість, мають право створювати органи містобудування і архітектури (землекористування). Тобто, українські реформи не відповідають європейським зразкам і практикам, тому, вважаю, що доцільно законотворцям замислитись в “турборежимі”, а не лише писати сумнівні закони, імітуючи реформи та впроваджуючи недосяжні плани децентралізації технічних можливостей і фінансових ресурсів ведення єдиного кадастру.
Країни з населенням менше 5-7 млн осіб та площею втричі меншою за 500 тис. кв. км українських територій мають іншу структуру влади (як правило дворівневу) і не можуть бути взірцем або прикладом для української реформи. Принципи управління територіями і народно-господарським комплексом 40-мільйонної української унітарної держави не можуть базуватись на досвіді країн, які менші за одну область України. Облік статистичних даних та рівні збору інформації (паспортизація) територій та господарської діяльності в Україні були визначені ще в 1997 році і базувались на впровадженні системи містобудівного та земельного кадастрів, як єдиної державної облікової системи.
На прикладі великих за розмірами та кількістю населення країн можна порівняти можливості та проаналізувати сильні і слабкі сторони системи кадастрів для прогнозування розвитку єдиної системи е-статистики та геопросторових даних адміністративних одиниць території Україні.
Наприклад, в США діє “актова система реєстрації прав”, в якій держава виступає лише в ролі реєстратора і не бере на себе ніякої відповідальності стосовно контролю за дотриманням законності здійснення операцій з землею та нерухомістю. Натомість, кадастрова система Німеччини має дві складові: кадастр нерухомості та господарський кадастр. В першому кадастрі нерухомості міститься класифікація земель за природними, економічними та юридичними показниками і визначаються параметри ділянки і об’єктів. В господарському кадастрі поділ відбувається за видами використання: землі безпосередньо сільськогосподарського призначення (рілля, сади, виноградники тощо), лісогосподарські види (ліси, болота та землі, непридатні до обробітку), землі під забудову та інші землі (дороги, аеродроми тощо). На основі отриманих даних формується оптимальна система планування і управління земельними ресурсами, прогнозування трансформації угідь.
Як саме обліковуються статистичні дані про територію в розвинених країнах можна зрозуміти на основі порівняння повноважень і технічних, правових, планувальних, майнових особливостей ведення кадастру. В країнах, в яких діє “наполеонівська” кадастрова система, до визначення просторового знаходження земельної ділянки підходять по-різному. Так, в Італії земельний кадастр розділяється на “горизонтальний” до нього відносяться об'єкти, що знаходяться на горизонтальній площині землі, і “вертикальний”, так званий урбаністичний, куди входять будівлі і споруди. Досить слабкою в наполеонівській кадастровій системі є юридична сторона – дані кадастру не вважаються правовими, тобто, довідки, отримані з реєстру, не мають юридичної сили, що тягне за собою низку правових негативних наслідків для покупців.
Натомість, в Іспанії кадастр має фіскальний характер і кадастрова система цього типу складається з картографічної і текстової частин. У кадастр включені реєстр прав і кадастрові карти. Реєстри, як правило, взаємодіють, але не інтегровані в єдину систему. Додатково в кадастри включаються реєстри, що містять відомості природного і кліматичного характеру (грунти і природні ресурси). Особливістю земельного кадастру саме в Іспанії є розділення його на міський та сільський. Сільський кадастр ведеться згідно з двома напрямами: інвентаризація земель сільськогосподарського призначення в цілях реєстрації та оподаткування (зміни фізичного, економічного та юридичного характеру).
Досвід розвинених і великих країн показує, як має виглядати сучасна, ефективна, добре організована кадастрова система територій місцевого самоврядування в Україні:
- юридична частина кадастру має розкривати інформацію про усіх власників та користувачів землі від сьогодення до початку ведення записів за “французьким” кадастром;
- технічна сторона має забезпечити дані про всі якісні та кількісні показники ділянки, параметри об’єктів нерухомості, як в “іспанському” кадастрі;
- економічна складова має містити інформацію про способи використання цієї ділянки або всієї території в господарських цілях, як в “італійському” кадастрі;
- просторово-планувальна частина кадастру (містобудівна) має містити прошарки з відомостями про об’єкти архітектури (зонування за видами використання) для отримання умов і обмежень планувального, інженерно-транспортного, будівельного характеру.
Проведені зміни в земельному і містобудівному законодавстві України створили юридичну основу для Єдиної цифрової системи та побудови планів використання земель та об’єктів нерухомості, але здійснення реформи призвело до колапсу в містобудівному кадастрі та створення замість єдиної системи реєстрації понад 15 різних кадастрових систем по кожній галузі господарської діяльності.
Крім того, в Україні значною проблемою досі лишається процес реєстрації інформації про земельні ресурси, права власності, використання та оцінку земель і об’єктів архітектури у єдиній кадастровій системі. На жаль, Закон України “Про національну інфраструктуру геопросторових даних” (№554-IX від 13 квітня 2020 року), який був розроблений без врахування європейського досвіду статистичної звітності і реєстрації NUTS 4-5, має на меті лише зручний продаж землі за спрощеними е-додатками земельного кадастру в інтересах бізнесу та комерційної складової публічного управління.
Єдина система вітчизняного кадастру має бути інтегрована в систему ЄС і стати системою не лише реєстрації, накопичення і узагальнення даних про землі (території), а й обліку, управління і забезпечення збалансованого і сталого розвитку країни за всіма критеріями.
Виктор Глеба, эксперт-градостроитель, член-корреспондент Украинской академии архитектуры, кандидат наук государственного управления
