Про деякі підводні камені проєкту змін до Конституції щодо децентралізації влади, на які практично не звертають уваги
1.Тривожить, що низка важливих положень Основного Закону виводиться з під конституційного регулювання і передається на рівень законів завдяки так званим бланкетним (відсильним) нормам, якими проект перенасичений. Аргументація деяких експертів, що, мовляв, наприклад, наявність в Конституції переліку областей є загрозою федералізації країни, є просто смішними й не витримують жодної критики.
Тим самим під державний устрій й взагалі державність закладаються міни уповільненої дії.
Зрозуміло, що комусь кортить, маючи більшість у ВР, швиденько повизначати усе законами, без звернення до КС, який усе частіше такі наміри зупиняє.
Але це палиця на два кінці, і усе може обернутися бумерангом.
Невідомо, у який бік хитнеться політичний маятник у майбутньому, і в чиїх руках опиниться влада.
І якщо її отримають керманичі-автократи, вони зможуть скористатися можливостями виписаної так Конституції, і руками слухняної ВР (226, а не 300 голосів), вибудувати таку диктатуру, що мало нікому не здасться.
Тож наявність у Конституції певних прямих норм, які не так просто змінити, є запобіжником від таких небажаних процесів і гарантією стабільності держави. І до подібних кавалерійських наскоків не варто вдаватися. На кону країна.
І найбільш принципові речі повинні бути відображені в тексті Конституції.
2. Рівень областей і районів, які пропонується тепер називати округами. Тут вимальовується не двовладдя, а вже тривладдя.
Голова ради, голова виконкому, та ще й префект. Не забагато? Лебідь, Рак і Щука.
Я вже колись писав, що не враховують автори таких “новацій” наші власні українські історичні уроки.
Це про окремі посади голови ради та виконкому. Таке вже було після виборів 1990 року місцевих рад першого скликання. Потім, беручи до уваги негативну практику, парламент 7.12.1990 в Законі “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, у статті 51 про виконавчий комітет, унормував, що голова виконавчого комітету є одночасно головою Ради. Ну не прижилося це роз’єднання посад, апробацію у нас уже не пройшло, а тепер знову нав’язується. Наступаємо на ті самі граблі? Щодо префектів, то взагалі цікава тема.
3. Отже, префекти. Якби вони здійснювали лише адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування, то це було би ще куди не йшло.
Але їх наділяють серйозними координаційними і владними функціями, а п. 5 статті 119 пропонованого проекту визначає, що вони здійснюють ще й інші повноваження, визначені законами України, та видають, на підставі і в порядку, що визначені законом, акти, які є обов'язковими на відповідній території. Тобто через закон (226 голосів) вони можуть отримати будь-які повноваження, які схоче Банкова. У такий спосіб може бути вибудувана жорстка виконавча вертикаль, підконтрольна лише Банковій, омріяна свого часу Кучмою, але яку йому так до кінця і не дали сформувати, бо над призначуваними ним головами адміністрацій висів дамоклів меч вотум недовіри депутатів відповідних рад, у нього забрали привласнене ним незаконно право призначати заступників голів ОДА, а головам ОДА не дали суміщати свої посади з посадами голів рад тощо.
А в “Перехідних положеннях” проекту префекти взагалі називаються серед органів виконавчої влади.
Тут є над чим замислитись.
3. Рівень громад. Спостерігається плутанина, а мотивація деяких новел незрозуміла.
У чинній Конституції в статті 141 прописано: “Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях”. І далі: “Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом”.
Що у проєкті? Стаття 140: “Статус голів громад, депутатів рад громад, окружних, обласних рад, порядок утворення, реорганізації та ліквідації виконавчих органів ради громади, виконавчих комітетів окружних, обласних рад, обсяг їх повноважень визначаються законом”.
Впадає в око, що, по-перше, про прямі вибори голів громад як імператив не сказано (опосередковано про це згадується лише в статті 141 проекту, де йдеться про право голосу на виборах, і про те, хто може бути обраним головою громади, депутатом). По-друге, двоякість статусу виконавчих органів: виконавчі комітети окружних і обласних рад, і чомусь абстрактні виконавчі органи громад. Чому? Що за цим криється? Не простіше було би на всіх рівнях в Конституції визначити виконавчі комітети, а інші виконавчі органи (управління, відділи тощо) вже прописати в законі.
4. Занепокоєння викликає стаття 144. Пропонований порядок зупинення актів органів самоврядування, тимчасового зупинення повноважень голови і складу громади, окружної, обласної ради та призначення тимчасового державного уповноваженого (визначення правового статусу котрого відсилається знову таки на рівень закону) можливий лише за наявності високої правової культури та незалежності судів, з чим у нас великі проблеми. Ще пам’ятні часи Кучми з призначенням ним протиправно в.о. міського голови Одеси та Мукачевого, здійснений його адміністрацією переворот в Києві супроти рішень судів та вимог РЄ.
Тож цю статтю варто прискіпливо і філігранно переписати, бо можливі суб'єктивізм та політичну доцільність не можна не брати до уваги.
5. Старости й ОТГ. Що з ними? Понаобирали. Але вони як і раніше залишаютьться поза конституційним полем. Я про це попереджав.
6. І, найголовніше, Київ. Він випав із загальної системи влади. Якщо в чинній Конституції йдеться лише про особливості здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади в столиці (загальні правила під сумнів не ставляться, хоча фактична практика була іншою, на жаль, на користь центральної влади), то в проекті змін однозначно зафіксовано лише одне: у місті Києві є префект. І все. А далі за усталеною технікою авторів цих змін йде бланкетна позиція: “Правовий статус міста Києва як столиці України визначається окремим законом”. Що дає широкий простір фантазерам на кшталт “магістрату, ратуш, амбасадорів тощо”. Трактувати цю норму можна як загодно. Хоча за таких вихідних умов, як у проекті, одним префектом може і закінчитися – до прийняття закону про правовий статус міста Києва як столиці України. Ми таке вже проходили.
Я знову хочу наголосити, про що вже доводилося писати, що Київ — це місто. І не може мати менше прав в питаннях самоврядування, ніж будь-яке інше місто України. І Європейська Хартія про місцеве самоврядування не робить винятків із принципів самоврядування для міст-столиць.
Формула має бути така: усі права Києва як міста плюс усі права й обов’язки Києва як столиці. І саме у додаткових повноваженнях мають полягати особливості здійснення місцевого самоврядування в нашому місті. Зараз же діє і знову пропонується формула: столичний статус мінус самоврядування.
Тож за Київ ще доведеться поборотися. І на конституційному рівні найперше.
Ось такі несвяткові нотатки.
Леонід Косаківський, Київський міський голова, голова Київради, голова міської державної адміністрації в 1993 – 1998 рр.
