Місцеві вибори-2020: юридичні та логічні колізії
Політичні експерти вже неодноразово називали місцеві вибори 2020 найскладнішими в історії незалежної України. Не погодитися з цим твердженням досить складно, враховуючи обставини та кількість викликів, які постали перед суспільством:
⁃ нові правила гри Виборчого Кодексу, норми якого переписували напередодні виборів. Численні зміни в законодавстві на фінішній прямій остаточно заплутали як кандидатів, так і виборців, оскільки катастрофічно не вистачало часу, щоб ознайомитися з нововведеннями на старті виборчої кампанії 2020;
⁃ новий адміністративно-територіальний устрій, який законодавці затвердили за кілька місяців до виборів, без доступних роз'яснень в контексті новел Виборчого кодексу. Кандидати до останнього моменту не знали межі своїх округів і, відповідно, не розуміли з яким електоратом працювати. Виборцям, в свою чергу, було складно зорієнтуватися, що відтепер необхідно обирати депутатів і місцевих голів у новоутворені ради.
Крім цього, інтригою залишалося - чи відбудуться вибори в нові районні ради, оскільки ЦВК, ВСУ і Мінрегіон не могли розібратися в “трьох соснах” і остаточно визначитися, хто повинен призначити проведення перших виборів до районних рад;
⁃ “вишенькою на торті” стала світова пандемія Covid-19.
Ці фактори вплинули як на якість підготовки та організації виборчого процесу, так і на явку виборців, яка була найнижчою за всю незалежність України, і склала всього 36,88%.
Очевидно одне – виборче законодавство вимагає якісного аналізу та кардинальних доопрацювань. В ході виборчого процесу виявлено багато різних юридичних і логічних колізій.
1.Так звані “відкриті списки” були повністю дискредитовані. На практиці ми отримали не відкриті списки, а ускладнену дворівневу пропорційну систему. У більшості випадків виборець обирав не конкретного кандидата, а політичну партію. Як результат – мандати отримали перш за все особи, які займали прохідні місця в єдиному виборчому списку. Кандидати, які обійшли лідерів списків, призначених партійними босами “за особливі заслуги”, були більше винятком з правил, аніж закономірністю.
2. “Не досконало” виписані норми щодо дотримання гендерної рівності при формуванні списків кандидатів. Вимоги щодо гендерної рівності стали нововведенням нового Виборчого кодексу. Схожа норма була в Законі України про місцеві вибори 2015 року, проте в той час вона так і не стала обов'язковою вимогою. Про гендерні квоти говорили всі учасники виборчої реформи: і народні депутати, і міжнародні експерти, і члени Центральної виборчої комісії. На думку експертів, ця норма повинна забезпечити гендерну рівність в органах місцевого самоврядування. Практика показала – обговорюючи гендерні квоти, всі говорили про одне, але розуміли по-різному.
Законодавець визначив в ч.9 ст.219 ВК наступні вимоги щодо формування виборчих списків до рад більше 10 тис. виборців: під час формування єдиного та територіальних виборчих списків організація партії повинна забезпечити присутність у кожній п’ятірці (місцях з першого по п’яте, з шостого по десяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі).
Якщо кількість кандидатів у списку не є кратним п'яти (від 1 до 4) – тоді застосовується вимога щодо почергового включення кандидатів різної статі в списки.
При формуванні списків до рад до 10 тис. виборців парторганізація повинна забезпечити представництво не менше 30% осіб однієї статі в загальній кількості кандидатів до відповідної ради.
Під час формування списків до рад до 10 тис. виборців парторганізація повинна забезпечити представництво не менше 30% осіб однієї статі у загальній кількості кандидатів до відповідної ради.
Так само в першій частині ст. 230 ВК чітко зазначено, що порушення порядку висунення кандидатів партією, зокрема і порушення гендерних квот – є підставою для відмови в реєстрації всіх кандидатів, висунутих партійною організацією.
Останнє слово щодо гендерних квот було висловлено безпосередніми учасниками виборчого процесу – партійними організаціями, членами комісій та судами...
На практиці питання дотримання гендерних квот стало справжньою проблемою та майданчиком для маніпуляцій.
Деякі учасники процесу поставилися до гендерних вимог безвідповідально, покладаючись на те, що в територіальних виборчих комісіях або судах зможуть вирішити питання на свою користь. Чимало дискусій викликала норма, коли ж повинна бути дотримана “квотність” – на момент проведення конференції, чи на момент реєстрації кандидатів? Ще одне актуальне питання – чи є порушенням гендерних вимог, якщо кандидат на момент його реєстрації відмовився від висування?
Найбільше колізій щодо застосування гендерних квот визначали суди.
Рішення суддів були різними. Одні сформулювали висновок, що позиція законодавця однозначна – порушення гендеру є безумовною підставою для відмови в реєстрації всіх кандидатів від парторганізації. Інші в рішеннях зазначали, що гендерні квоти – це лише вимоги до оформлення документів. Якщо наявна помилка щодо квоти – територіальна виборча комісія зобов'язана повідомити партійну організацію, прийняти виправлені документи та зареєструвати кандидатів. Це найпоширеніша практика.
Цікавий приклад – рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 08.10.2020 року. Позивач надав суду відеозапис, де зафіксовано, які саме списки кандидатів були затверджені на конференції парторганізації. Судді сприйняли відеозапис як неналежний доказ, а списки з порушенням гендерної квоти як помилку, що можна було виправити шляхом заміни списків. Аналогічних рішень досить багато.
На превеликий жаль, немає єдиної судової позиції: багато разів були такі ситуації, коли предмет спору один і той же, а рішення різні. Якби ЦВК спільно з представниками судової системи, політичними юристами та експертами у виборчих процесах проводили спільні круглі столи, панельні дискусії, форуми – таких ситуацій не виникало або були б одиниці.
Звичайно, через терміновість підготовки документів та постійних змін при формуванні списків партійними організаціями без людського фактору не обійшлося. Не забуваємо, що текст змін до Виборчого кодексу був опублікований напередодні етапу висування, тому багато учасників просто не встигли вивчити норми кодексу. В результаті процедура висунення і дотримання гендерних квот стала чи не найбільшою проблемою місцевих виборів.
3. Відсутність компетентних членів виборчих комісій.
Якість організації виборчого процесу залежить від кадрів, які його організовують – тут все просто. Згідно з Виборчим кодексом, комісії формуються не за принципом професіоналізму, а за принципом представництва. Це призвело до того, що більшість членів ТВК не змогли якісно і професійно організувати роботу комісії. Через систематичні порушення норм ВК багатьом комісіям припиняли повноваження достроково.
Навчання, яке було організовано Тренінговим центром при ЦВК і Міжнародною фундацією виборчих систем (IFES) не дало можливості повноцінно підготувати членів комісій. Цьому теж є пояснення: багато членів ДВК і ТВК не змогли пройти тренінг онлайн через особисті обставини чи відсутність матеріально-технічного забезпечення. До того ж, складно оперативно засвоїти все виборче законодавство за один день.
4. Ринок торгівлі квотами при формуванні ТВК. Право на подачу кандидатур до складу ТВК мали всі політичні партії. Політичні сили, що представлені у Верховній Раді України включалися автоматично, інші партійні бренди брали участь у жеребкуванні і, отримавши квоти в комісіях, займалися продажем місць “під сонцем”.
Під час місцевої кампанії 2020 до ЦВК було подано аномальну кількість кандидатур у члени ТВК – практично 28 тисяч. Для порівняння, у 2015 році, їх цифра становила близько 14 тисяч. Це призвело до того, що співробітники ЦВК не змогли своєчасно опрацювати подані документи – для цього їм довелося задіяти додаткові сили. Квоти переважно забивали “паспортними даними”, а не реальними людьми. Надалі перші засідання більшість комісій не змогли провести вчасно через неможливість зібрати кворум.
5. Етап встановлення підсумків і визначення результатів виборів викликав не менше питань і колізій. Законодавець намагався спростити систему підведення підсумків, але у зв'язку зі зміною порядку висування, визначення результатів спростити не вийшло, натомість система стала ще більш заплутаною. Як показує практика, для штабних юристів це стало додатковим майданчиком для зловживань.
В дільничних виборчих комісіях з підрахунком голосів проблем не виникло, вони з'явилися на стадії математично правильного оформлення протоколів. На загальнонаціональних виборах на допомогу членам ТВК була запущена система “Вибори”, яка автоматично перевіряла протоколи комісій, і виключала можливість маніпуляцій та зловживань. На місцевих виборах такої системи ТВК не мали. В результаті, ознайомившись з первинними даними протоколів дільничних комісій, місцеві штаби починали свою гру.
Одні ініціювали масові перерахунки, інші блокували роботу ТВК. Метою таких дій було виведення підсумків і результатів виборів за рамки термінів, встановлених ВК.
Поширеною стала практика численних уточнень протоколів дільничних комісій. Після 3-5 уточнення в протоколах з'являлися нові цифри в пунктах, де зафіксовано результати голосування за конкретні партійні організації. Через втому (на що розраховувалося), неуважність членів ТВК (або ж їх заангажованість) на такі “уточнені” зміни переважно ніхто не звертав уваги. Навіть зафіксувавши такі дії, на жаль, ЦВК ніяк не відреагувала.
Відповідно маємо прецедент – виправити підміну даних в протоколах про результати виборів і протоколах про підсумки голосування неможливо, оскільки згідно з ч.10 ст.254 ВК, перерахунок голосів після прийняття документів від дільничних комісій територіальна комісія здійснювати не може. До такого висновку дійшла Колегія суддів касаційної палати ВСУ у справі оскарження результатів виборів до Львівської міськради. Відповідачем у цій справі була ЦВК. Причиною звернення до суду стала бездіяльність ЦВК щодо зобов'язань Львівської міської ТВК привести протоколи про визначення результатів виборів депутатів Львівської міської ради до результатів встановлених за бюлетенями. ЦВК заявила, що нічого зробити не може, аргументуючи це ч.10 ст.254 ВК, яка не дає такого права комісії.
Таким чином, результати виборів депутатів до Львівської міської ради встановлені не на підставі волевиявлення виборців, а на підставі підмінених даних. До відповідальності нікого не притягнуто.
Можна наводити багато прикладів процесуальних диверсій, але в більшості випадків їх причина – неоднозначна і слабка позиція ЦВК. Дуже часто Центральна виборча комісія замість того, щоб припиняти зловживання на місцях і зупиняти порушення законів, не приймала рішення по суті. Натомість скасовувала незаконні рішення ТВК і відправляла назад до комісії для прийняття нового рішення. Таким чином, проблеми не вирішувалися, а переходили в хронічний стан.
Станом на сьогодні маємо невстановлені результати в місті Фастів та селищі Гостомель Київської області, в місті Полтава Полтавської області, історію суцільних порушень починаючи від висування і реєстрації кандидатів до оскарження результатів виборів у селі Кароліно-Бугаз Одеської області і тд.
Дуже багато колізій в новому Виборчому кодексі, які стосуються застав, виборчих фондів, передвиборчої агітації тощо. Оскільки проблема стосувалася всіх учасників виборчого процесу, правоохоронні органи не реагували на це, і не відкривали кримінальні та адміністративні справи щодо учасників виборчого процесу, хоча Кримінальним кодексом України передбачена відповідальність за порушення даних норм.
Місцеві вибори-2020 продемонстрували достатньо недоліків нового Виборчого кодексу, які призвели до численних колізій та судових маніпуляцій на практиці. Будемо сподіватися, що законодавці проведуть якісну роботу над помилками і наступна кампанія стане не головоломкою для політичних юристів, чи змаганням в трактуванні виборчого права, а прозорим інструментом волевиявлення громадян України.
Марина Мельниченко, керівник Політико-правової консалтингової групи
