Местное самоуправление в Украине: R.I.P.

7 червня 2013 г. 15:40

montjam_t_big

Решение Конституционного суда Украины (КСУ) от 29 мая 2013 г. обсудили уже, кажется, все, но я, как всегда, ждала, пока будут обнародованы отдельные мысли, чтобы проанализировать все правовые позиции в комплексе. И я не ошиблась - обнародованное последним отдельное/особое мнение судьи КСУ Шишкина, с одной стороны, избавило меня от необходимости разносить вдребезги само решение, поскольку Виктор Иванович справился с этим прекрасно, а с другой - я наконец-то получила повод написать о “хладном трупе” местного самоуправления в Украине.

Итак, зловещая сущность указанного решения заключается даже не в том, что КСУ не имел законных оснований вообще открывать производство по делу (на это обратил внимание в своем особом мнении также судья Стецюк), и даже не в том, что суд без каких-либо законных оснований вышел за пределы поставленных в конституционном представлении вопросов, и даже не в том, что суд предпринял какие-то потусторонние “рассуждения” в своем стремлении обосновать унификации сроков проведения местных выборов, и даже не в том, что он, грубо нарушив Конституцию, фактически установил новую норму.

К сожалению, все гораздо, гораздо трагичнее, и суть трагедии в том, что практически весь текущий состав КСУ абсолютно ничего не понимает ни в конституционном праве, ни в базовых понятиях, касающихся имущественных прав. Как справедливо отметил в своем отдельном мнении судья Шишкин, его коллеги “забыли” (или сделали вид, что забыли) “одну “маленькую деталь” - что в основе избрания местных представительных органов лежит фундаментальное конституционное право граждан на управление своей территорией через участие в формировании для “себя” органов местного самоуправления, а не для центральной власти в государстве.

То есть, быть членом территориальной общины означает не только право иногда избирать дерибанщиков и популистов... сорри - мэра и депутатов местных органов власти. Это также означает, что лицо является совладельцем всего имущества, находящегося в коммунальной собственности данной территориальной общины. Сейчас украинцев можно назвать членами территориальных общин лишь с большой натяжкой. Потому что вопросами коммунальной собственности они практически не интересуются и совладельцами этого имущества себя не осознают. Как ни прискорбно это констатировать, но даже члены КСУ в этом отношении мало чем отличаются от обычных украинцев.

Между прочим, ошибочно считать, что все судьи, которые написали особые мнения, обязательно голосовали “против”. Голосование тайное, а значит, только по содержанию особых мнений можно с высокой степенью вероятности предположить, что голосовали “за” все, кроме Шишкина и Стецюка - в том числе, и Баулин, автор еще одного, довольно беззубого и невинного особого мнения.

Трудно придумать что-то более абсурдное, чем одновременные выборы всех распорядителей общего имущества всех территориальных общин. Это на самом деле маразм на уровне “одновременного проведения общего собрания” во всех юридических лицах Украины - во всех ООО, АО, ЖСК, ОСМД и т.д. - с тем обоснованием, что это “... укрепляет основы унитарной формы государственного устройства Украины, единства и целостности ее территории (статьи 2, 132 Основного Закона Украины)”.

Законодательством должны устанавливаться только общие принципы проведения местных выборов - алгоритмы расчета сроков их проведения, основания и порядок назначения очередных и внеочередных выборов, но отнюдь не конкретные даты. Суть местного самоуправления как раз и заключается в том, чтобы каждая территориальная община сама решала, когда именно ей выбирать тех, кто будет принимать властно-распорядительные решения относительно имущества именно этой общины! Невероятно абсурдно, что Верховная Рада назначает проведение внеочередных местных выборов в каждом селе на 50 дворов! Вполне достаточно было бы, чтобы дату проведения выборов, в случае неспособности сделать это самим местным советом, определял местный административный суд по иску любого члена соответствующей территориальной общины.

Впрочем, по большому счету, никакого “местного самоуправления” в Украине никогда не было со времен Магдебургского права, и все эти “местные советы”, которые избираются “по щелчку” Верховной Рады - это такой же вид карго-культа, как и вся наша так называемая “представительная демократия”, которая на самом деле никого не представляет и представлять не может.

Но вот чем на самом деле должен заниматься КСУ того, чтобы насаждать “унитарность через одновременность”.

Никаких критериев определения “член/не члены территориальной общины” в действующем украинском законодательстве на самом деле не существует. В соответствии со ст. 140 Конституции, “... территориальная община - это жители села (или добровольное объединения в сельскую общину жителей нескольких сел), поселка, города”. Более полное, уточненное определение термина “территориальная община” дается в ст. 1 Закона “О местном самоуправлении в Украине”: “Жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр”. Как нетрудно увидеть, т. н. тема “понаехавших” категорически не раскрыта.

Вопросов, которые возникают на практике - множество. Каким образом зафиксировать статус члена территориальной общины? Сейчас эту возможность дает лишь преемница прописки - регистрация.

Итак, какое именно время гражданин должен прожить на соответствующей территории, чтобы считаться постоянным жителем села, поселка, города? Можно ли считать постоянно проживающим на территории населенного пункта (а, следовательно, полноправным членом территориальной общины) военнослужащего, проходящего срочную службу в воинской части, дислоцированной в данном населенном пункте? Или преступника, который по приговору суда отбывает наказание в виде ограничения или лишения свободы?

Можно ли считать членом соответствующей территориальной общины гражданина другого государства или лицо без гражданства, которое постоянно (или длительное время) проживает в данном селе, поселке, городе, имеет там в собственности имущество? А также многие другие категории граждан - “понаехавших”, которые постоянно живут и работают в данном населенном пункте, но, конечно же, не имеют местной регистрации, однако зарегистрированы в населенном пункте, с которым долгие годы не имеют никакой связи?

Должны ли такие граждане, принимая во внимание их конституционные права, иметь возможность влиять на решение сугубо местных вопросов? Особенно, если учесть, что существенное количество таких граждан может похвастаться значительно более существенным вкладом в благосостояние места, куда они “понаехали”, чем некоторые из аборигенов - асоциальных маргиналов.

Все эти крайне резонные и логичные вопросы еще в 1999 г. попытались поставить перед КСУ народные депутаты.

В частности, они спрашивали:

1. Кто является полномочным членом территориальной общины - житель или гражданин Украины, и равны ли в своих правах члены территориальной общины? Должны ли территориальные общины быть образованы по каждой административно-территориальной единице, или только к населенным пунктам: селам, поселкам, городам? Имеют ли право объединяться в одну территориальную общину жители любых соседних сел, поселков, городов?

2. Как следует понимать термин “организация управления районами в городах”, используемый в ч. 5 ст. 140 Конституции? Могут ли жители части населенного пункта быть одновременно членами нескольких территориальных общин? Могут ли в одном городе одновременно существовать территориальная община города и территориальные общины районов в городе? Могут ли территориальные общины города и районов в городе входить одна в другую и будут ли они при этом иметь одинаковые полномочия? Является ли каждая районная в городе территориальная община собственником коммунального имущества, особенно, если районный совет не образовывался, и означает ли это, что собственностью территориальной общины района в городе управляет исключительно городской совет? Может ли районный в городе совет (если он образован) управлять имуществом территориальной общины района в городе, при каких условиях и в каких пределах? Кто будет правопреемником имущества, которое приобретено районным в городе советом, если на городском референдуме или сессии городского совета будет принято решение не образовывать районные в городе советы? Имеет ли право городской совет в любое время принять решение о необразовании городского совета и с какого моментав таком случае избранный районный совет потеряет свои полномочия?

Все знают о позорном решение КСУ о так называемом “третьем сроке Кучмы”, когда доблестные конституционные судьи решили пример “1+1=1”. Но решение КСУ об отказе в открытии конституционного производства по данному делу значительно более позорное, а главное - на несколько порядков более вредное в глобальном смысле для развития местного самоуправления. “Анализ затронутых в конституционном представлении вопросов позволяет сделать вывод, что ответ на них прямо следует из текста самой Конституции Украины и действующего Закона Украины “О местном самоуправлении в Украине”, - констатировали доблестные судьи и постановили, что “основания для открытия конституционного производства по этом деле отсутствуют”.

Поистине, нашу страну с полным правом можно назвать страной упущенных возможностей! Если бы в далеком 1999 г. судьи КСУ отнеслись к этому делу по-другому, развитие местного самоуправления в Украине мог бы пойти в совершенно другом направлении. А так - “постановление КСУ является окончательным и не может быть обжаловано”.

Перспективы же принятия ВР специального закона для решения означенных вопросов, конечно же, стремятся к нулю. Понятно почему - потому что абстрактных “членов территориальных общин” грабить значительно легче, чем людей с четко определенным статусом.

Что же, своим решением от 29 мая 2013 г. КСУ нанес по местному самоуправлению очередной сокрушительный удар. Конечно, под соусом “укрепления основ”, “обеспечения стабильности” и другого иррелевантного словоблудия.

Но вернемся к нашим членам общин. Все, что может предложить нам действующее законодательство для определения статуса члена территориальной общины - это квазитермин “жители”. Вот и попробуем оттолкнуться для начала именно от этого слова.

В толковом словаре написано, что житель - это “тот, кто вообще где-то живет”. То есть, при определении терминов “население” и “жители” основным критерием является территория проживания физических лиц. Согласно ст. 3 закона “О свободе передвижения и свободном выборе местожительства в Украине”, место жительства - это административно-территориальная единица, на территории которой лицо проживает сроком свыше шести месяцев в год.

Единственным подтверждением статуса “жителя” в нашей стране является “регистрация”, которой занимаются райотделы милиции. Об этом прямо указано в этой же ст. 3: “Регистрация - внесение сведений в паспортный документ о месте жительства или месте пребывания с указанием адреса жилья лица”. Далее говорится о том, что данные относительно лица вносятся в регистрационный учет.

Но в нашей стране на регистрацию до сих пор завязано множество несвойственных этому институту прав и обязанностей, которые в принципе не должны иметь к нему никакого отношения: от получения медицинской помощи или устройства ребенка в школу - до “скрытого” права собственности, т.е., права на приватизацию жилья. А в стране все еще остаются 7-9% неприватизированного жилья, право на приватизацию которого имеют только лица, зарегистрированные в таком жилье! И до завершения приватизации, на отмену регистрации в ее нынешнем, искаженном виде можно и не надеяться.

Украинские суды стоят на следующей вполне правильной позиции: “Наличие или отсутствие (прописки) регистрации само по себе не может быть основанием для признания права пользования жилым помещением за лицом, или же для отказа ему в этом”. Но на практике, учитывая пещерный уровень украинского судопроизводства, это означает длительные судебные тяжбы по искам о признании права на проживание и обязательства провести регистрацию, или о признании лица утратившим право на проживание, и обязательства регистрацию аннулировать. Но чтобы наши депутаты вместе с судьями КСУ отвлеклись от дерибана и/или его легитимизации хоть на мгновение и посчитали, какое количество общественных ресурсов теряется на подобные иски, и как на самом деле просто этого избежать? Разве им до этого?

То есть, “регистрация по-украински” - это не просто сообщение государству о месте жительства гражданина, а целый комплекс потенциальных правоотношений. Так не должно быть, ведь существующая ситуация накапливает множество никому не нужных проблем. Регистрацию, безусловно, следует развести в статусе с любыми другими правоотношениями.

Следовательно, наличие/отсутствие штампа в паспорте о регистрации в действительности вовсе не является показателем того, что конкретное лицо является/не является жителем конкретной административно-территориальной единицы. Безусловно, такая ситуация в массовых масштабах нарушает избирательные, а значит, и имущественные права миллионов “понаехавших” граждан. Ведь они теряют возможность влиять на вопросы, связанные с распоряжением коммунальным имуществом, совладельцами которого они являются. Бесполезно говорить, кому именно выгодна такая ситуация.

Какие же альтернативы можно предложить? Какие критерии должны быть определяющими для предоставления лицу статуса члена конкретной территориальной общины? И каким образом этот статус зафиксировать - чтобы люди могли реализовать избирательные и другие права?

Если обратиться к зарубежному опыту, то членство в территориальной общине определяется прежде всего такими факторами, как наличие любой собственности и/или уплата местных налогов. В странах с развитым медицинским страхованием, вроде Канады, именно медицинская карта с указанным в ней адресом проживания является главным идентификационным документом человека - она гораздо важнее, чем паспорт, который люди получают во многих случаях исключительно для зарубежных поездок.

Также важным документом в США и Канаде является водительское удостоверение, в Канаде при изменении места жительства его следует перерегистрировать по новому адресу в течение 6 дней, потому что в противном случае светит штраф 1000 долл. +.

Поскольку Украине до такого еще очень далеко, следует исходить из местных реалий. Безусловными членами конкретной территориальной общины, на мой взгляд, следует считать:

- тех, кто имеет собственность на указанной территории;

- тех, кто все-таки зарегистрирован; --

- тех, кто имеет бизнес и платит налоги;

-- тех, кто работает, и работодатель платит за него налоги;

- тех, кто получает пенсию или другие виды социальной помощи.

Этот перечень не является исчерпывающим - возможно, я кого-то забыла. Конечно, следует разработать детальные, четкие критерии относительно того, с какого момента человек становится членом территориальной общины в каждом из случаев. То есть, например, те, кто имеет собственность, могут получать избирательное право с момента регистрации правоустанавливающего документа, а для тех, кто только что “понаехали”, работают и арендуют жилье можно ввести “ценз оседлости”, то есть, откложить реализацию избирательного права на полгода или на год.

Также нет ничего плохого в том, чтобы иностранцы и лица без гражданства тоже были членами территориальных общин и имели местное избирательное право, а некоторые граждане были членами нескольких территориальных общин одновременно. Если человек имеет собственность на этой территории и платит налоги в местный бюджет, какие есть законные основания лишать его права участвовать в управление коммунальным, т.е., общим имуществом? Никаких, если не учитывать крайнюю степень политизированности украинских местных выборов.

Нет большего абсурда, чем местные выборы по партийным спискам - и эту простую истину признали уже, кажется, все. Но никто не хочет ничего менять, потому что заниматься демагогией и популизмом - это одно, а добровольно лишить себя возможности продавать места в избирательных списках - совсем другое. И наши лицемерные политиканы (особенно - лидеры политических сил, которые и получают львиную долю денег от продажи мест) прекрасно это понимают.

Граждане должны сами регистрироваться в качестве избирателей и получать карточку избирателя, по ней и голосовать - потому и должны избирательные комиссии работать на постоянной основе. Какой смысл составлять списки лиц, которые, хоть и подпадают под формальные критерии избирателя, но никогда не ходят на выборы? Разве что для того, чтобы, пользуясь админресурсом, кто-то проголосовал вместо них, что, собственно говоря, и происходит каждые выборы.

Безусловно, списки избирателей должны быть открытыми и общедоступными - с указанием оснований получения карточки. Безусловно, процедура получения такой карточки должна быть максимально простой и понятной, а отказ в ее получении должен обжаловаться в суде. Также каждый член территориальной общины должен иметь право обжаловать в суде выдачу карточки избирателя любому, кому, по его мнению, избирательное право было предоставлено неправомерно.

Добровольность регистрации в качестве избирателя должна касаться всех видов выборов - и общеукраинских и местных. Современное развитие техники позволяет записывать на одну и ту же карту избирателя всю необходимую информацию о нем - членом какой (каких) территориальных общин он является, на каких выборах имеет право голосовать и т. д. То есть, иностранец или лицо без гражданства будут иметь отметку в карточке о возможности голосования только на местных выборах и т. д.

В нормальных странах избиратели имеют право голосовать по почте, заблаговременно направив свой бюллетень в избирательную комиссию. Это значительно дешевле, чем заставлять людей ехать на другой конец страны для участия в выборах, и значительно справедливее, чем лишать их избирательного права только потому, что они служат срочную службу в армии или находятся в местах лишения свободы или просто в командировке или в туристической поездке.

Американцы в своих карточках избирателей по желанию отмечают, сторонниками какой именно политической силы они являются. Это избавляет партийных активистов от необходимости засевать тонким слоем своими агитками всю местность. И взамен позволяет работать непосредственно с людьми, которые заинтересованы в этом, привлекать их к проведению избирательных кампаний, и агитировать только тех, кто не указал своих политических предпочтений.

Все это - вещи элементарные, можно даже сказать - примитивные, которые лежат на поверхности. Большинство политиков в частных разговорах выражали полное согласие с изложенными здесь идеями, но честно признавались, что воплощать их никто не собирается, потому что в нашей стране еще разворовывать и разворовывать общее имущество, а описанные элементы избирательной системы этому только помешают.

Даже позорное решение КСУ от 29 мая 2013 не побудило наших политиканов наконец отвлечься от привычной бессодержательной болтовни и предложить обществу хоть что-то сущностное.

R.I.P., местное самоуправление в Украине! Оживить тебя смогут разве что люди, которые научатся объединяться, для начала, хотя бы в своих собственных домах, затем - в пределах улиц, кварталов, районов.

Но этого не произойдет, если украинцы будут и впредь оставаться полными невеждами относительно собственных имущественных прав и алгоритмов принятия легитимных коллективных решений, а вместо того, чтобы интересоваться ими, будут бегать на разноцветные митинги и ждать волшебника в голубом вертолете.

P.S. Автор статьи окончила кафедру конституционного права Московского государственного университета им. Ломоносова.

Татьяна Монтян, адвокат, специально для РБК-Украина