Разработку градостроительной документации должны инициировать и финансировать органы власти, а не застройщик, - Андрей Тарнопольский
Как проблемы с правом собственности на землю влияют на конфликты с застройщиками, к чему привело частное финансирование граддокументации, как ликвидировать схемы с реестрами и почему нужна демонополизация Госгеокадастра – в интервью КиевVласти рассказал Андрей Тарнопольский, глава правления ГО "Центр геопространственных данных Украины", ранее – гендиректор ГП "Центр государственного земельного кадастра", первый зам ГУ земельных ресурсов КГГА.
KV: В чем, по-Вашему мнению, причина постоянных конфликтов муниципальных властей, бизнеса, общины вокруг ДПТ (детальных планов территорий)?
Андрей Тарнопольский (А.Т.): Основополагающая причина - городские власти не учитывают в планировании жизнедеятельности города права и границы собственности на земельные участки. Разрабатывают генеральные планы, ДПТ, зонинги, "рисуют" школы, детские сады, дороги, инженерные объекты без мониторинга имущественной составляющей на участки, не задаваясь вопросом — а реализовать это возможно? И "вдруг" оказывается — нельзя. Потому что участки под социальную или инженерную инфраструктуру в частной собственности, или долгосрочной аренде, и нужно согласие собственника или компенсация рыночной стоимости. Но у нас эта процедура прописана недостаточно четко, есть множество противоречий.
KV: Что делать с одними из самых активных участников конфликтов – собственниками участков?
А.Т.: Это - еще один перекос в нынешней ситуации с собственностью на землю. Владельцы используют участок так, как считают нужным для собственных целей, не считаясь с градостроительными правилами. Нигде в развитых странах собственник не может использовать участок исключительно по своему желанию. Владелец получает не просто право собственности, но четкий свод правил реализации этого права, регулирующий не только функциональное назначение, высотность, плотность застройки, но даже, к примеру, цвета фасада.
И у нас давно пора внимательнее отнестись к вопросу пользования землей. Нужно в корне изменить категории назначения земель и разработать правила охраны земель. Заметьте, не охраны участков, а именно охраны земель, например от эрозии, от способов использования, приводящих к потере плодородия. Сейчас в Украине практически не говорят о защите и охране сельскохозяйственных земель. А используют их крайне хищнически, плодородие истощается — сеют одни и те же культуры много лет подряд, не восстанавливают плодородие и т. д. Одним словом, необходимо ввести контроль за использованием земель и законодательные нормы лишения права частной собственности за ухудшения земель, которых сейчас в земельном кодексе нет.
Аналогичный контроль и меры наказания должны быть разработаны и применительно к землям населенных пунктов.
Для формирования института частной собственности на землю должны быть правила, нормы и стандарты. Когда такие правила говорят: купи и делай все что хочешь, это как раз - хаотичный рынок, и ситуация ни к чему хорошему не приведет. Именно правила и ответственность за их соблюдение диктуют манеру поведения всех участников рынка, и формируют культуру собственности на землю. Цивилизованное поведение собственника в этой среде, отношение к объекту собственности – у нас в стране ничего этого пока нет.
KV: Как повлияла на градостроительную ситуацию норма "Закона о регулировании градостроительной деятельности", разрешающая финансировать ДПТ за частные средства?
А.Т.: Хотели как лучше, а вышло как всегда. Когда это планировалось, исходили из того, что средств на граддокументацию у государства нет, но строить нужно. Мол, пускай инвестор поучаствует. Но в итоге все это превратилось в банальную схему - кто заказывает, тот и "танцует". А так как деньги на ДПТ бюджетом не выделялись, или выделялись в очень малых объемах, основное финансирование осуществлялось за счет инвесторов и застройщиков. Отсюда — проблемы соответствия ДПТ действующему Генеральному плану, дисбаланс в функциональном распределении территорий под застройку, конфликты с собственниками, арендаторами, общественностью и т. д. и т.п.
KV: Выход?
А.Т.: Разработка градостроительной документации должна инициироваться и финансироваться органами власти, а не застройщиками.
KV: Что можно предпринять уже сегодня, чтобы решить текущие проблемы?
А.Т.: Для начала, нужно навести хотя бы элементарный порядок. Во-первых, разобраться с земельными отношениями в населенных пунктах – провести комплексную инвентаризацию земель.
Во-вторых, необходимо следить за соответствием ДПТ генплану. ДПТ — документ, который, подчеркиваю, уточняет генплан, а не меняет функциональное назначение территорий. Если генплан отводит эти территории под рекреацию или социальное назначение, аналогичный функционал должен быть и в ДПТ. А частный инвестор, финансируя ДПТ, финансирует сейчас и изменения функционала — поэтому у нас наблюдаются такие перекосы в сторону строительства жилья. Поэтому сейчас все разбалансировано — функционал микрорайона, района, города. И ситуация будет только усугубляться, создавая в итоге колоссальное социальное напряжение которое в конечном итоге выльется в претензии к городской власти по поводу транспортных схем, обеспеченности детскими садами, школами, спортивными и музыкальными школами, объектами здравоохранения и доступности к ним.
В-третьих, необходимо убрать дублирующие функции госструктур. Давно пора объединить документацию землеустроительную и градостроительную. Обе дублируют до 40-60% состава работ по ряду направлений. И там, и там используются: топографо-геодезическая основа, анализ существующего использования территории, границы, функционал и т.д. Дальше в градостроительной документации – функциональное использование территории, детализация функции, а в землеустройстве - границы участка, которые являются и границами права, и целевое использование.
KV: Что мешает устранить дублирование функций?
А.Т.: Несогласованность в работе землеустроителей и градостроителей. Когда еще в 90-е годы шла речь о том что важнее, землеустроительная профессиональная среда говорила — важнее целевое назначение и право на землю, а градостроители утверждали — важнее генплан и ДПТ, а капитальное строительство не должно зависеть от прав на землю и их границ. Не бралось во внимание, что здание через 50-70 лет снесут, а права на землю останутся.
Мы с коллегами-землеустроителями думаем, что целесообразно рассматривать вопрос о комплексной документации. Дублирование работы - это колоссальные бюджетные деньги и затраты заказчиков проектов, в том числе и временные. Если и землеустроители и градостроители работают с теми же документами, почему бы не создать единую картографическую основу, которая будет "лежать" на единой геодезии, в которой будет доступна вся система права или все границы прав. Тогда каждый — землеустроитель, градостроительные органы и т. д. - отвечает за свое направление, не дублируя функции. Ведь и объектом государственного земельного кадастра и объектом градостроительного кадастра (в редакции действующей законодательной базы) является земельный участок, его границы, границы населенного пункта, района и т.д.
Читайте: Вадим Жежерин: “Киев мог быть другим. Выход на сегодня один – Киевская агломерация”
KV: О разработке глобальной геоинформационной системе Вы говорите не первый год…
А.Т.: Мы успели сделать пилотный проект и даже презентовать его в Японии и Европе в 2013 году, а на конференции Мирового Банка - в 2014 году. Для проекта взяли территорию Фастовского района Киевской области. В системе на единой картографической и геодезической основе отразили более 200 видов и типов (слоёв) векторных данных и порядка 2000 видов атрибутивных данных. Все эти данные и параметры вы можете выбрать и посмотреть. Площадь, ограничения, градостроительная документация, красные линии, охранные зоны, инженерные сети — трубопроводы, линии электропередач, информация о собственниках объектов недвижимости, даты строительства зданий и сооружений. Все это можно увидеть в координатах, в плане. И использовать не только для нового строительства, но и для выявления нарушений: дата строительства позволит определить, например, кто именно нарушитель. Вот мы видим застроенный участок в частной собственности, в котором есть нарушения красных линий. Если дата строительства — до разработки генплана, нарушитель город, ибо он не учел в разработке текущую застройку и без ведома собственника своим документом ограничил его права (и уменьшил стоимость его недвижимости), ведь ранее городские власти выдавали ГУО, согласовывали проект и т.д. Если же наоборот — инвестор.
Таким же образом можно проверить нарушения в границах прибрежных, санитарных зон, на землях сельхозназначения и т. д. Наличие такой системы упростит работу земельной инспекции, выполнение контрольных функций другими органами и позволит собственникам и инвесторам получать достоверную информацию в реальном времени не только о технических особенностях участка, но и об их юридических рисках.
Система также может помочь территориальным общинам оценить свой инвестиционный потенциал — и в отношении промышленных, и сельхозтерриторий, и в оценке ресурсов, в том числе рекреационных.
Плотность населения, демографическое состояние территории, наличие или дефицит социальных объектов, рекреационных зон, преобладающее вероисповедание - все можно будет посмотреть в такой системе (если вначале в неё все данные загрузить) и сделать соответствующие выводы относительно программ развития территории, нужд населения, даже их настроений.
KV: На каком этапе реализации сейчас этот проект?
А.Т.: Должен быть на этапе завершения создания прототипа системы. После презентации проекта в Японии, Украина получила помощь на реализацию прототипа системы. Но в связи с событиями 13-14 годов проект был отложен японской стороной и реанимирован уже в феврале 15-го года. Я к тому времени из Госгеокадастра уже уходил. Знаю, что территория пилотного проекта была заменена, и на сегодняшний день публично результаты проекта по созданию прототипа пока не представлены. Во всяком случае, ни на одной из открытых конференций, посвященных этой проблематике, докладов по этому проекту представлено не было. Да и предложения организаторам проекта поучаствовать в обсуждении идеологии национальной инфраструктуры геопространственных данных приняты не были. При этом надо сказать, что в Центре ГЗК, который работает по этому проекту, очень профессионально сильная и квалифицированная команда. Опыт, который получают сотрудники при выполнении проекта, в том числе, и от японских специалистов, поможет сдвинуть с места этот очень сложный, но очень интересный проект.
Эта система может стать одним из индикаторов реформ, если не самой реформой информатизации страны. Вы только вдумайтесь, в процессе этого проекта можно легализовать статус данных, ввести их в экономический оборот, сформировать отрасль создания, преобразования и актуализации данных, их визуализации, хранения, защиты, транспортировки и использования в электронном управлении.
Думаю, о состоянии реализации проекта создания инфраструктуры геопространственных данных можно будет говорить после завершения работ над прототипом системы и его представления для широкого публичного обсуждения в обществе.
Это позволит избежать критичных ошибок при выборе идеологии системы.
Читайте: Руина. Кличко не желает беречь остатки культурного наследия Киева
KV: Актуальна ли такая система для проекта электронного правительства?
А.Т.: Невероятно актуальна. Только глобальная геоинформационная система (в мире она имеет название NSDI) и может обеспечить реальное электронное правительство: инвестору или гражданину не надо будет бегать по всем инстанциям, чтобы в каждой взять справку. Достаточно зайти в систему и получить всю официальную информацию в электронном виде. Так же и любой орган власти или учреждение смогут иметь доступ к такой системе. Так называемая бытовая коррупция исчезает — нет почвы для ее существования. Компьютер взяток не вымогает и не берёт "благодарность".
KV: Политическую, государственную коррупцию и схемы система способна устранить?
А.Т.: В отношении политической коррупции не могу сказать ни да, ни нет. Эти процессы надо знать изнутри. Что касается всего остального - да. Прежде всего открытая (в разумных пределах) система доступа к данным позволяет обеспечить контроль гражданского общества за государственными институтами и реализацией их полномочий, устранить "схемы" и сравнивать заявленные властью данные с реальными.
Вы помните, что произошло после открытия данных о земельных участках на публичной кадастровой карте в 2013 году? Перестали существовать сотни и сотни компаний, которые зарабатывали на несанкционированном доступе к информации о свободных земельных участках. Публичность - это всегда удар по теневым схемам. Но и конечно, это качественные изменения в системе управления. Например, в системе есть реестр населения. Допустим, военкоматам довели план призыва в 10 000 человек, а реестр свидетельствует о том, что на этой территории зарегистрировано лишь 8 000 человек призывного возраста. Если это один Национальный реестр, то запись о человеке с момента рождения живет до самой его смерти. Спрятать там запись о человеке - что о призыве, что о регистрации, что о временном перемещении, что о судимости - невозможно, чей бы это не был родственник. Тоже самое — по избирателям, пенсионерам, социально незащищенным. Но это - если все данные гармонизированы. Тогда в день смерти пенсионера, он выбывает из реестра, и пенсия не может быть начислена и выплачена.
А что реально происходит в части создания реестров разными министерствами. Недавно объявили о создании очередного реестра (призывников), до этого был реестр временно перемещенных лиц. Можно создавать и бюджетировать бесчисленное количество подобных реестров — реестр избирателей, миграционный реестр. Но все это на самом деле — один и тот же реестр граждан, в котором есть все данные — ФИО, ИНН, дата рождения и т. д. и т. п. - только делай соответствующие выборки с помощью фильтров. Но, вероятно, "выгоднее" делать много реестров: на каждый выделяется колоссальное финансирование по министерствам и офисам реформ. Недавний пример с Е-декларированием является яркой иллюстрацией процесса создания отдельных информационных ресурсов. При таком подходе нас ожидает только усугубление текущих проблем в информатизации. Создание такой системы, это на самом деле и реализация Закона Украины "О доступе к публичной информации".
Читайте: Наследство Войцеховского: список объектов, где лучше не покупать квартиры и офисы
KV: Сколько может стоить создание геоинформационной системы для всей Украины?
А.Т.: Порядка 1-1.2 млрд долларов, с учетом 5-летней программы создания такой системы.
KV: Территориальные общины сталкиваются с проблемой, когда перспективные для развития ОТГ земли, на которые разрабатывался проект землеустройства, велись переговоры с инвестором, "внезапно" изымается государством. Где подвох?
А.Т.: Посмотрите на функционал Государственной службы Украины по вопросам геодезии, картографи и кадастра (Госгеокадастр) — это управление земельными ресурсами, распределение земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения госсобственности, сертификация инженеров-землеустроителей и инженеров геодезистов, госэкспертиза проектов землеустройства, инспекция и т. д. Сегодня Госгеокадастр, как центральный орган исполнительной власти в своей сфере единолично распоряжается сельскохозяйственными землями государственной собственности - около 10 млн гектаров. Служба может передавать госземли в аренду без конкурса, передавать земли для ведения личного селянского хозяйства, садоводства или фермерства бесплатно. И все это не какое-то самоуправство. Это полномочия, установленные законодательством.
Госгеокадастр — это служба, реализующая политику Министерства аграрной политики в своей сфере и подчиненная Министерству, т. е. фактически все указанные выше функции в итоге подчинены одному человеку — министру, который напрямую подчинен правительству. И Министерство, и Госгеокадастр управляют земельными отношениями во всех регионах страны, не подчиняясь местной власти, являясь по сути своей монополистом.
Правительство давно говорит о децентрализации в земельных отношениях, но законопроект №4355 о передаче полномочий общинам по распоряжению земельными ресурсами за пределами населенных пунктов так и не проголосован Верховной Радой. Хотя по коалиционному соглашению это должно было произойти еще в 2015 году.
О каких реальных реформах децентрализации в сфере земельных отношений в таком случае мы говорим? Нужно устранить ситуацию, когда решение принимает по сути один орган, в котором сосредоточены управленческие, распорядительные и контрольные функции.
Подвох в том, что ОТГ не имеют полномочий по распоряжению землями за границами населенных пунктов и не знают (не могут и не должны по действующему законодательству знать) о процессах в сфере земельных отношений, происходящих на этих территориях. Конечно, надо принимать соответствующий закон. Тогда и озвученная проблема ОТГ разрешится.
Фото: сайт газеты “Телеграф”
