Половинчаста дерадянізація: рік на написання нового Житлового та Трудового кодексів і додаткові повноваження райдержадміністрацій

Закон "Про дерадянізацію законодавства України", попри заяву його автора, спікера Верховної Ради (ВР) Руслана Стефанчука, не вирішує проблемі дерадянізації (десовєтізації) законодавства України. Цей законопроект вносить суто термінологічні зміни та відкладає щонайменше на рік прийняття нового Житлового кодексу, Трудового кодексу та Кодексу про адміністративні проступки. Також закон наділяє  розширеними повноваженнями у сфері управління житловим фондом районні державні адміністрації (РДА), які виконують функції виконкомів при районних радах. Крім того, в змінах до Житлового кодексу немає навіть натяку на визначення “об'єднання співвласників багатоквартирних будинків” (ОСББ), але є “органи самоорганізації населення” (ОСН) – розмите визначення будь-яких громадських об'єднань, які, як правило, створюють органи місцевого самоврядування (ОМС) з метою використання бюджетних коштів. 

Про це KВ стало відомо з законопроекту №4284 “Про дерадянізацію законодавства України", за який 21 квітня проголосували 293 народні депутати, і який 22 квітня було передано на підпис Президенту Володимиру Зеленському.

ВР прийняла за основу законопроект тоді ще першого віце-спікера Руслана Стефанчука постановою №1460-IX 20 травня 2021 року.

Після прийняття закону 21 квітня ц.р. вже спікер ВР Руслан Стефанчук заявив, що його законопроект про дерадянізацію “прибере законодавчий непотріб, яким так щедро захаращене українське законодавство…  окремі кодекси, які досі діють в Україні, позбудуться радянської термінології”.

Втім, аналіз законопроекту (він набуде статусу закону після підписання Президентом та публікації) виявив, що спікер ВР перебільшує значення свого законопроекту, і мова може йти хіба що про часткову дерадянізацію українського законодавства та консервування щонайменше на рік радянських Житлового кодексу та Кодексу законів про працю, який також десь через рік має замінити новий Трудовий кодекс.

Перше, що впадає в очі – це заміна у Кодексі законів про працю (КЗпП) терміну “народне господарство” на термін “економіка України”.

Термін “народне господарство” базується на ст. 13 Конституції України: “Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу”.

Ст. 15 Основного Закону наголошує, що “суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності”.

В той же час, термін “економіка України” потребує додаткового визначення та деталізації.

В висновках Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) ВР зазначається, що “частина запропонованих змін до КЗпП за своєю суттю виглядає не як звільнення його від “радянщини”, тобто, від застосування в ньому термінології та підходів до предметного врегулювання, які “є застарілими, неактуальними й концептуально несумісними із законодавством України” (п. 1 пояснювальної записки до проекту), а як внесення до нього певних змін загального термінологічного та редакційного характеру”. 

Тобто зміни мають не сенсовий та управлінський характер, а суто зовнішній естетичний, який не зачіпає загальну філософію КЗпП.

Неповна дерадянізація

Більш того, задекларована Русланом Стефанчуком дерадянізація законодавства навіть за кількістю відмінених актів виглядає половинчастою. Так, відповідно до законопроекту, на території України не застосовуються акти органів державної влади і управління СРСР (додаток 1) та УРСР і УСРР, яка існувала до заснування УРСР (додаток 2), окрім їх положень, що не суперечать Конституції України і закону “Про правонаступництво [України]” та стосуються:

• суверенітету України та її територіальної цілісності в межах існуючого державного кордону України, визначеного чинною Конституцією та законами України, а також міжнародними договорами України;

• адміністративно-територіального устрою України;

• опису, нагородження, правил носіння та передачі (в тому числі і через спадкування) орденів, медалей, орденських стрічок та стрічок медалей на планках, знаків розрізнення, почесних звань, звань СРСР, УРСР, УСРР.

В додатку 1 (акти СРСР) до першого читання було 979 актів, до другого читання їх кількість скоротилась до 929. В додатку 2 (акти УРСР та УСРР) до першого читання було 249 актів, до другого читання їх кількість збільшилась до 258.

В той же час, за висновками ГНЕУ, у додатку 2 (акти УРСР і УСРР) має бути 603 акти, “з яких 130 видані Верховною Радою УРСР, а решта – Президією Верховної Ради УРСР”.

“... виникає питання про юридичну долю решти 354 актів Верховної Ради УРСР, які не включені до додатку 2 – або вони зберігатимуть чинність і згодом будуть інкорпоровані до сучасного законодавства України, або ж вони з тих чи інших причин не були виявлені під час складання цього переліку… ... незрозумілою є доцільність включення до додатків великої кількості актів ненормативного характеру, дія яких нині уже давно вичерпана у зв’язку з їх виконанням”, – наголошується у висновку ГНЕУ.

Читайте:

Рабочая группа, готовящаяся упразднить ГНЭУ ВР, соберется на днях

В Верховной Раде опровергли информацию о ликвидации Главного научно-экспертного управления

Крім того, на думку фахівців ГНЕУ, з прийняттям законопроекту регулювання питань чинності тих чи інших нормативних актів набере досить суперечливого та заплутаного характеру: “Адже в законодавстві одночасно міститимуться приписи про те, що певні акти “діють в частині”, що не суперечить Конституції та законам України, і про те, що ці ж акти “не застосовуються” (з певними винятками). На наш погляд, реалізація цих приписів на практиці викликатиме суттєві труднощі та спричинятиме правові спори”.

Довгострокові перспективи трудового законодавства

Згідно законопроекту, Кабінет міністрів має внормувати всі чинні акти у відповідність до нових норм, а також протягом одного року з дня набрання чинності закону розробити та внести на розгляд ВР проекти:

• Житлового кодексу;

• Трудового кодексу;

• Кодексу України про адміністративні проступки (КУпАП).

В першому читанні термін для Уряду на виконання цієї роботи встановлювався до 1 січня 2023 року, але ГНЕУ зазначило, що Кабмін не встигне, тому парламентарі дали ще декілька місяців на написання трьох нових кодексів.

Зазначимо, що у ВР поточного скликання зареєстровані три проекти Трудового кодексу: №2410-1 (авторства Юлій Тимошенко) та №2410 і №2708-1 (обидва – авторства Наталії Королевської). З політичної точки зору, у цих законопроектів немає перспектив, бо ВО “Батьківщина” перебуває в опозиції до монобільшості, а новостворена “Платформа за життя та мир” (реінкарнація “ОПЗЖ”), куди входить Королевська, є маргінальним вигнанцем. Нагадаємо, проект Трудового кодексу Уряду Олексія Гончарука №2708 (закон “Про працю) було відкликано 4 березня 2020 року – після відставки Кабінету міністрів Гончарука.

Зважаючи на колотнечу, яка здіймається в парламенті кожного разу, коли розглядаються зміни до трудового законодавства (часто  через скандальний імідж голови соціального комітету ВР Галини Третьякової, “Слуга народу”), можна сміливо прогнозувати, що баталії навколо нового Трудового кодексу будуть запеклими.

Щодо КУпАП варто сказати, що різниця між правопорушенням та проступком майже відсутня. Тому, схоже, доручення Уряду створити саме Кодекс про адміністративні проступки (наразі діє Кодекс про адміністративні правопорушення і останні зміни до нього внесені ВР 15 квітня ц.р.) є суто декоративним елементом. До речі, в 2020 році Мін'юст Дениса Малюськи підготував проект Кодексу про адміністративні проступки, але його тексту немає у відкритому доступу й єдине, що про нього відомо – проект документу було забраковано Національною радою з питань телебачення та радіомовлення.

З Житловим кодексом також все може скластись не найкращим чином, бо до його поточної редакції є системні питання.

Всупереч децентралізації: посилення районних держадміністрацій – виконкомів райрад

Єдиною реально довгоочікуваною зміною законопроекту Руслана Стефанчука стало вилучення з Житлового кодексу преамбули, яка розпочинається абзацами: “В результаті перемоги Великої Жовтневої соціалістичної революції в нашій країні було створено необхідні передумови для розв'язання однієї з найважливіших соціальних проблем – задоволення потреби трудящих у житлі. Втілюючи в життя ленінські ідеї побудови комуністичного суспільства і здійснюючи курс на підвищення матеріального та культурного рівня життя народу, Радянська держава послідовно реалізує розроблену Комуністичною партією програму житлового будівництва”.

В усьому іншому до змін багато запитань, одне з яких – відсутність в змінах ОСББ, які наразі є єдиною ефективною моделлю управління громадянами у власних багатоквартирних будинків та зафіксоване однойменним законом. Натомість в змінах до Житлового кодексу присутні ОСН, які, за багаторічними спостереженнями KВ, є зручним інструментом для місцевих можновладців заважати створенню та розвитку ОСББ (підміна понять), а також для списування бюджетних грошей на дуже розмиті завдання (“розвиток громадянського суспільства”). 

"Органи самоорганізації населення відповідно до положень про них беруть участь у розробленні і здійсненні заходів по поліпшенню експлуатації житлового фонду, здійсненні контролю за якістю і строками виконання ремонту жилих будинків, а також у здійсненні інших заходів по управлінню житловим фондом та забезпеченню його схоронності", – сказано в законопроекті.

При цьому аналогічні права для житлово-будівельних кооперативів (ЖБК) законопроектом в імперативній формі не встановлюються. Лише в багатьох місцях документу сказано, що ЖБК діють у відповідності до чинного законодавства України. Що також можна розцінювати як дискримінацію найбільш сталої форми власності громадян на багатоквартирні будинки – на користь невизначених ОСН-ів.

Втім, головне системне питання – до повноважень районних рад, які, як відомо, після завершення чергового етапу децентралізації з місцевими виборами 25 жовтня 2020 року, втратили ресурсну базу та перетворились на тимчасові квазі-ОМС, єдина мета яких – швидкий розподіл невизначеного майна територіальних громад. Після завершення цієї процедури райради мають піти в небуття.

Крім того, в районних рад немає виконкомів, функції яких виконують РДА (голів РДА призначає своїми розпорядженнями Президент України). Влітку минулого року райради Київщини жалілись на брак коштів, який виник у зв’язку з реалізацією законів за реєстраційними номерами № 907-IX “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України” та 1009-IX “Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій”.

Читайте: Проєкт “Децентралізація”: новоствореним райрадам Київщини бракує коштів на існування

Незважаючи на ці факти, Руслан Стефанчук своїм законопроектом суттєво розширив повноваження районних рад в сфері управління житловим фондом, не передбачивши фінансування цих витрат за рахунок бюджету.

Для наочності КиївВлада звела в єдину таблицю повноваження держави, а також виконкомів обласних, міських, селищних, сільських і районних рад.

Рівень органу владі	Держава у сфері житлових відносин забезпечує	Виконкоми облрад і міськрад (в містах республіканського підпорядкування)	Виконкоми  районних і міських, районних у містах рад	Виконкоми селищних і  сільських рад
1	Єдність законодавчого регулювання житлових відносин	Здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду (ч. 1 ст 30)	Здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду (ч. 1 ст 30)	Здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду (ч. 1 ст 30)
2	Встановлення загальних засад організації та діяльності органів державного управління житловим господарством	Керують житловим господарством, підпорядкованими підприємствами, установами та організаціями цієї галузі, забезпечують комплексний розвиток житлового господарства	Керують житловим господарством, забезпечують належний технічний стан, капітальний і поточний ремонт житлового фонду, що є у віданні ради	Керують житловим господарством, забезпечують правильну експлуатацію і схоронність жилих будинків, що є у віданні ради, організовують їх капітальний і поточний ремонт
3	Встановлення єдиного порядку державного обліку житлового фонду	Здійснюють управління житловим фондом місцевих рад (ч. 1 ст. 18) і забезпечують його схоронність, правильну експлуатацію, капітальний і поточний ремонт	Здійснюють управління житловим фондом місцевих рад  (ч. 1 ст. 18)	Здійснюють управління житловим фондом ради  (ч. 1 ст. 18)
4	Встановлення нормативів витрачання фінансових і матеріальних ресурсів на експлуатацію та ремонт державного житлового фонду	Здійснюють контроль за станом та експлуатацією відомчого житлового фонду, вживають заходів до передачі його до відання місцевих рад	Здійснюють контроль за станом та експлуатацією відомчого житлового фонду	Здійснюють облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов (ч. 1 ст. 36), а також контроль за станом цього обліку на підприємствах, в установах, організаціях (ст. 41), затверджують рішення про взяття громадян за місцем роботи на облік потребуючих поліпшення житлових умов (ст. 39)
5	Встановлення порядку обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, надання жилих приміщень і користування ними	Приймають рішення про переобладнання і знесення непридатних для проживання жилих будинків і жилих приміщень у будинках державного і громадського житлового фонду (ч. 2 ст. 7)	здійснюють облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов (ч. 1 ст. 36), а також контроль за станом цього обліку на підприємствах, в установах, організаціях (ст. 41), затверджують рішення про взяття громадян за місцем роботи на облік потребуючих поліпшення житлових умов (ст. 39)	Приймають рішення про надання жилих приміщень у будинках житлового фонду ради (ст. 51), затверджують спільні рішення адміністрації і профспілкового комітету підприємства, установи, організації про надання жилих приміщень у будинках відомчого жилого фонду (ст. 52)
6	Встановлення порядку і строків внесення квартирної плати та плати за комунальні послуги	Здійснюють контроль на підприємствах, в установах, організаціях за станом обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов (ст. 41), а також за правильністю розподілу жилих приміщень	Приймають рішення про надання жилих приміщень у будинках житлового фонду місцевої ради (ст. 51), затверджують спільні рішення адміністрації і профспілкового комітету підприємства, установи, організації про надання жилих приміщень у будинках відомчого житлового фонду (ст. 52)	Здійснюють облік громадян, які бажають вступити до житлово-будівельного кооперативу (ч. 4 ст. 134), здійснюють контроль за діяльністю житлово-будівельних кооперативів, за експлуатацією та ремонтом належним їм будинків (ст. 138)
7	Встановлення розміру пільг по оплаті жилих приміщень та комунальних послуг	Здійснюють контроль за діяльністю житлово-будівельних кооперативів, за експлуатацією та ремонтом належних їм будинків (ст. 138)	Здійснюють облік громадян, які бажають вступити до житлово-будівельного кооперативу (ч. 4 ст. 134), затверджують списки осіб, які вступають до житлово-будівельного кооперативу, і рішення загальних зборів членів житловобудівельного кооперативу про прийом до членів кооперативу та про надання квартири (ч. 6 ст. 137, ч. 1 ст.  141)	Видають ордери на жилі приміщення в будинках державного і громадського житлового фонду (ч. 1 ст. 58)
8	Встановлення порядку організації та діяльності житлово-будівельних кооперативів, прав і обов’язків їх членів	Здійснюють контроль за утриманням будинків, що належать громадянам (ст. 154)	Здійснюють контроль за діяльністю житлово-будівельних кооперативів, за експлуатацією та ремонтом належних їм будинків, скасовують рішення загальних зборів або правління житлово-будівельного кооперативу, що суперечать законодавству (ст. 138)	Здійснюють контроль за утриманням будинків, що належать громадянам (ст. 154)
9	Встановлення правил і норм технічної експлуатації жилих будинків і правил користування прибудинковими територіями		Приймають рішення про включення жилих приміщень до числа службових (ст. 118), затверджують рішення загальних зборів членів колгоспу або зборів уповноважених про включення жилих приміщень у будинках колгоспів до числа службових і перелік категорій робітників, яким можуть надаватися такі приміщення (ст. 120)	Подають громадянам допомогу в проведенні ремонту жилих приміщень (ст. 178)
10	Здійснення державного контролю за використанням і схоронністю житлового фонду		Видають ордери на жилі приміщення (ч. 1 ст. 58, ч. 1 ст. 122, ч. 2 ст. 141)
11	Вирішення інших питань загальнодержавного значення у галузі використання і Забезпечення схоронності житлового фонду відповідно до законодавства України		Видають охоронні свідоцтва (броню) на жилі приміщення (ст. 75)
12			Здійснюють контроль за утриманням будинків, що належать громадянам (ст. 154)
13			Подають громадянам допомогу в проведенні ремонту жилих приміщень (стаття 178)

Вочевидь, наділення виконкомів районних рад (райдержадміністрацій) повноваженнями без відповідного фінансування призведе до часткового колапсу роботи райрад та погіршення надання послуг громадянам в сфері утримання житлового фонду. Це примусить парламент приймати невідкладні зміни до Бюджетного кодексу, що суттєво загальмує процес децентралізації та перетворення кожної громади на спроможну територіальну одиницю.

Ще більш цікавим процес управління житловим фондом буде в столиці, де за місяць до початку війни Київрада проголосувала за відновлення районних рад зі створенням в структурі Київської міськдержадміністрації (КМДА) районних департаментів, які фактично будуть виконкомами районних рад.

Читайте: Кличко решил по-своему реформировать местное самоуправление в столице

Як зазначив в коментарі KВ один з членів комітету ВР з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування (профільний комітет при розглядання законопроекту Руслана Стефанчука №4284), кричущі прогалини в документі, який пішов чотири дні назад на підпис Президенту Володимиру Зеленському, виникли через неуважність автора законопроекту до деталей та поточних державних процесів.

“Він (Стефанчук, – KВ) любить теоретизувати, але, коли доходить до практичної реалізації законів, він “пливе” й втрачає інтерес до питання”, – уточнив парламентар.

Нагадаємо, до початку повномасштабної війни росії проти України Руслан Стефанчук та керівництво “Слуги народу” неодноразово наголошували, що парламент має більш швидко ухвалювати рішення. Жартівники називали такий режим роботи ВР “зелений турбопринтер”. Ключовими фігурами в монобільшості є де-факто спікер ВР Руслан Стефанчук та перший віце-спікер Олександр Корнієнко (попри їхню позафракційність), глава фракції “Слуга народу” Давид Арахамія (в жовтні 2021 року анонсував скорочення кількості комітетів ВР) та його перший заступник і голова Київської обласної організації “Слуги народу” Андрій Мотовиловець.

Читайте: За рахунок громад і без фахових спеціалістів: корупційні міни законопроекту про компенсацію за пошкоджене та зруйноване московитами житло українців

Фото: пресслужба Верховної Ради України

КиївВлада