Як зробити послуги якісними? Проблеми наступного етапу децентралізації
Сьогодні люди сприймають децентралізацію головним чином як об’єднання громад. Дійсно, вже три роки децентралізація в дії зведена до об’єднання громад і надання їм бюджетних привілеїв. Не дивлячись на сильні стимули для громад, їх керівники далеко не всюди і не завжди хочуть такого об’єднання. Багато керівників органів місцевого самоуправління у випадку об’єднання втрачають свої посади і можливості. У результаті в країні наразі біля 370 об’єднаних громад. Дві із трьох громад ще не пройшли етап об’єднання.
Різні експерти по-різному оцінюють ці показники. Представники влади говорять про успіх. Ми думаємо, що модель добровільного об’єднання вичерпала себе. Усі, хто дійсно хотів, вже об’єднався. У той же час, у Київській області усього 2 об’єднані громади! І вони знаходяться дуже далеко від Києва. Інші, ймовірно, чекають, коли до них прийдуть київські забудовники і зроблять дуже вигідну пропозицію…
Це була лише передісторія. Процес об’єднання громад має скоро завершитися. У добровільному форматі або обов’язковому, але вже скоро. І реформа наштовхнеться на серйозну проблему.
Мета децентралізації – зовсім не об’єднання громад. Об’єднання є лише умовою для більш ефективного задоволення інтересів мешканців цих громад. Громади об’єднують задля створення умов для надання більш якісних послуг їх мешканцям. Тобто, в об’єднаних громадах мають бути організовані послуги європейського рівня з боку органів влади. Проте нинішнє законодавство України про послуги не дозволяє це зробити.
Якість надання послуг в Україні визначається винятково людським фактором. Завдяки ентузіазму окремих чиновників і наполегливості громадянських активістів, мешканці або окремих громад, або, навіть, отримувачі окремих послуг знають, що таке швидко та якісно отримати послугу (як то: зареєструватися за місцем проживання, отримати паспорт, отримати податкову консультацію, оформити електронний цифровий підпис, щось зареєструвати, або оформити документи на продаж, спадщину тощо). Гарний приклад ми знайшли у м. Кропивницький, де два центри надання адміністративних послуг розташовані поруч. Один працює як годинник. Люди не втрачають час на черги. Інший займається тим, що ганяє відвідувачів з однієї установи в іншу. Організація внутрішніх процесів роботи центрів залежить винятково від керівництва, що є апріорі неправильним.
“Правила гри” при наданні послуг мають бути дуже конкретними, детальними і обов’язковими для усіх подібних установ, як державних, так і тих, які надають альтернативні державним послуги. Якість може бути лише кращою за визначену у правилах, але ніяк не гіршою.
Про які проблеми законодавства України про надання послуг йде мова? Почнемо із плутанини, яку створює наявність двох споріднених законів, прийнятих у різний час. Закон “Про соціальні послуги” був прийнятий у 2003 році, Закон “Про адміністративні послуги” - у 2013. Проте в обох випадках мова йде про послуги влади. У чому сенс існування двох законів про одне і те ж? Чим видача паспорту принципово відрізняється від соціальної послуги представництва інтересів? Але це – лише квіточки. Про ягідки – далі.
Закон “Про адміністративні послуги” не містить поняття стандарту якості послуги. У цьому законі лише сказано: “Суб’єкт надання адміністративних послуг може видавати організаційно-розпорядчі акти про встановлення власних вимог щодо якості надання адміністративних послуг (визначення кількості годин прийому, максимального часу очікування у черзі та інших параметрів оцінювання якості надання адміністративних послуг)”.
Може, якщо захоче! А якщо не хоче, тоді що робити? Як контролювати якість послуги, якщо немає стандарту якості? Як оцінювати цю якість - гарна вона чи погана? Особа буде упевнена, що їй надали послугу поганої якості, а чиновник так само суб’єктивно буде впевнений, що ця послуга була надана пречудово! Закон має передбачати обов’язковий стандарт якості, містити широкий і детальний перелік вимог до таких стандартів.
Закон “Про соціальні послуги” передбачив поняття державного стандарту соціальної послуги. Але вимоги о нього дуже розмиті: “визначені нормативно-правовим актом центрального органу виконавчої влади у сфері соціальної політики зміст та обсяг, норми і нормативи, умови та порядок надання соціальної послуги, показники її якості”.
Як показує світова практика, аби виключити вільні трактування з боку чиновників, перелік компонентів стандарту якості має містити 15-20 пунктів. Наше дослідження стандартів, прийнятих Мінсоцполітики, виявило їх низьку якість, аж до неможливості використовувати на практиці.
Інтереси споживача послуги при розробці стандартів практично не враховувалися. І це не дивно – у законодавстві немає норми про обов’язкове громадське обговорення проекту кожного стандарту. Проте і обговорення, як показує практика, не є ефективним механізмом впливу на якість змісту документу. З моменту обговорення до моменту прийняття документу втрачається низка важливих норм, що в результаті чого втрачається зміст, логіка і сенс його появи.
У законах України немає поняття регламенту адміністративної/соціальної послуги. Стандарт якості – це лише вимога до якості послуги. Але цього вкрай недостатньо! Регламент – єдиний документ, який містить, окрім стандарту, ще й процедуру надання послуги. Покроковий алгоритм, зрозумілий і для того, хто надає послугу, і для того, хто її отримує. Наявність регламенту дозволяє контролювати не лише результат надання послуги, але й процес. Загальнодержавні вимоги до регламенту послуги – це її вкрай необхідна стандартизація.
Уявіть на мить, що усі шурупи та гайки в країні мають розміри “від виробника”, тобто різні. Послуги в Україні наразі - “від виробника”. А “виробники” не усі переймаються, що про них думає споживач “продукції”, бо закони тут діють не ринкові, і зарплата “виробника” не залежить від проданих одиниць. Зарплата залежить від розміру державного бюджету, саме тому найкраще в країні працює механізм вилучення грошей від платників податків. На прохання назвати функції податків працівники податкової різних рівнів вказали “наповнення бюджету”, і жоден із опитаних не згадав функцію перерозподілу (Центр підвищення кваліфікації для працівників податкової). Напевно, ніхто з податківців не переймається долею податків українців, оскільки чиновники є гвинтиками системи, яка працює поки сама на себе. Саме тому у податковій інспектор знає усі розміри штрафів, але не знає, що законом для підприємця передбачена відпустка тощо (податкова Києво-Святошинського району Київської області). Саме тому ніхто не переймається у податковій, що її працівник здатен надати послугу оформлення єдиного цифрового підпису лише 6 особам за робочий день, хоча черга – біля 20 осіб (м. Київ, Центр обслуговування платників у Святошинському районі).
Не розділені у законах адміністративні послуги і функції. Послуга надається на запит людини чи організації. А функції влада виконує незалежно від того, чи хоче цього “клієнт”. Наприклад, ніхто не просить провести податкову перевірку. Або утримувати в слідчому ізоляторі. Регламенти функцій мають бути іншими стосовно до регламентів послуг. Але вони мають бути! І вимоги до них мають бути установлені законом, а не внутрішніми документами міністерств. Тому що мова йде про права та інтереси громадян. І, звичайно, виконання функцій також необхідно контролювати. А робити це без регламенту дуже важко.
Одна з найважливіших проблем – у законодавстві України немає поняття публічних послуг, тих, які є важливими для людини і суспільства. Забезпечення водою, газом, електрикою та інші їм подібні не відносяться до адміністративних, тому що вони надаються не органами влади. Саме тому усі комунальні послуги регулюються тими, хто їх поставляє! Дуже зручно для постачальників електрики чи газу – самим для себе встановлювати правила. У результаті вирішення навіть дрібного питання, наприклад, у Києво-Святошинському РП ПАТ “Київобленерго” стає важким випробуванням. Ніде немає повного переліку документів, які необхідно надати для отримання послуги. Якщо цей перелік вам все ж таки дадуть на вашу вимогу, виявиться, що потрібна довідка від ЖЕКу, що суперечить чинному законодавству і просто здоровому глузду. В центрі прийому до кожного віконця щодня неймовірні черги. Хоча послуга надається комерційною структурою, якості тут ви теж не знайдете. Складається враження, що працівники отримують неймовірне задоволення від того, що така кількість людей їх проклинає – елементарний список необхідних документів на стіні та на їх сайті скоротив би розмір черг в рази.
Так, ПАТ “Київобленерго” є не лише комерційною структурою, але й монополістом. Проте послуги енергетиків, газовиків та їм подібних належать до публічних, саме тому влада мала би встановити правила та регламенти їх надання, а також контролювати їх виконання.
Це далеко не усі проблеми законодавства України про послуги. Без їх комплексного вирішення новий визначальний етап децентралізації – покращення якості послуг - буде тягнутися неймовірно довго і не забезпечить ані підвищення якості життя людей, ані покращення умов для бізнесу.
“Зворотній зв’язок” для аналізу проблем у сфері соціальних та адміністративних послуг нам дають інформаційні зустрічі в громадах, організовані “Рухом територіальних громад”. Окрім того, з лютого цього року Українська асоціація оцінювання політик, програм і проектів в рамках проекту “Посилення децентралізації в Україні” здійснює контрольне отримання різноманітних послуг. Поки ця робота ведеться у Києві і Київській області. Починаючи з червня 2017 року такі “контрольні закупки” будуть здійснюватися по усій країні. Ми маємо намір виявити усі слабкі місця надання послуг і запропонувати рекомендації по вирішенню проблем та зміні системи надання послуг в країні.
Михайло Савва, д-р політ. наук, професор, голова правління Експертної групи "Сова", член правління Української асоціації оцінювання, експерт ГО "Рух територіальних громад"; співавтор - Лариса Пильгун, керівник проекту "Посилення децентралізації в Україні"
